Évaluation environnementale d’un décret relatif aux capacités d’installations d’incinération de déchets et respect du principe de hiérarchie des déchets

CJUE 8 mai 2019 Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus, Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps, Aff. C-305/18

Dans une affaire où était en cause la légalité d’un décret italien relatif à la détermination de la capacité globale de traitement d’installations d’incinération des déchets municipaux et des déchets assimilés et à la création de nouvelles installations, la Cour de justice de l’Union européenne s’est prononcée sur l’interprétation de deux directives en matière de déchets et d’évaluation environnementale.

1          L’interprétation de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets

1.1       L’article 4 « Hiérarchie des déchets » de cette directive détermine une hiérarchie, qui « s’applique par ordre de priorité dans la législation et la politique en matière de prévention et de gestion des déchets », entre les procédés suivants : prévention ; préparation en vue du réemploi ; recyclage ; autre valorisation, notamment valorisation énergétique ; élimination.

Le décret litigieux avait qualifié des installations d’incinération d’« infrastructures et implantations stratégiques d’intérêt national prééminent ». Il était de ce fait critiqué par des requérants, qui considéraient qu’il méconnaissait ce principe de hiérarchie des déchets, car l’incinération des déchets ne devrait être utilisée qu’en dernier recours, lorsqu’il n’est plus possible de recourir aux techniques de valorisation ou de recyclage.

1.2       La Cour estime toutefois que ce principe n’est pas méconnu (points 25-39).

Elle considère que le fait qu’une réglementation nationale qualifie de « stratégiques » ou « prioritaires » des installations d’incinération ne signifie pas que le législateur national a entendu ne pas suivre les indications découlant du principe de la hiérarchie des déchets.

Une telle qualification n’est en effet applicable que pour ces installations et cette réglementation « ne saurait signifier que les opérations de traitement y afférentes soient dotées des mêmes qualités et, subséquemment, que lesdites opérations se verraient conférer un quelconque degré de priorité sur les autres opérations de prévention et de gestion des déchets ».

2          L’interprétation de la directive 2001/42/CE 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement

3.1       L’article 3 de cette directive prévoit que certains plans ou certains programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent être soumis à une évaluation environnementale.

Les requérants affirmaient que tel était le cas du décret litigieux, et qu’il aurait donc dû faire l’objet d’une telle évaluation avant son adoption.

La question était donc de savoir si une réglementation qui détermine à la hausse la capacité des installations d’incinération des déchets existantes et qui prévoit la création de nouvelles installations, d’une part, relève de la notion de « plans et programmes » au sens de cette directive et, d’autre part, doit faire l’objet d’une évaluation environnementale.

La Cour de justice répond successivement sur ces deux points.

3.2       D’une part, selon l’article 2 de la directive, un plan ou programme doit être élaboré ou adopté par une autorité nationale et être exigé par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.

Au cas présent, la Cour constate que le décret litigieux a été adopté par le président du conseil des ministres, et qu’il était prévu par un décret-loi.

3.3       D’autre part, en vertu de l’article 3 de la directive, un plan / programme doit être soumis à évaluation environnementale si, notamment, il est élaboré dans l’un des secteurs énumérés et qu’il définit la mise en œuvre de projets de travaux ou d’ouvrages énumérés dans la directive 85/337/CEE (devenue 2011/92/UE) sur l’évaluation environnementale des projets.

Au cas présent, la Cour relève que la gestion des déchets figure au nombre des secteurs visés par la directive.

En revanche, elle renvoie à la juridiction nationale le soin de vérifier si le décret définit bien le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné.

Elle ajoute qu’à supposer que tel soit le cas, cette réglementation, qui a donc pour objet d’augmenter les capacités de fonctionnement de 40 installations d’incinération sur 42 et d’en créer de nouvelles, est susceptible de produire des incidences notables sur l’environnement, ce qu’il incombe également au juge italien de vérifier.