Nature de la garantie d’achèvement d’une ZAC et juge compétent pour en connaître

TC 4 juillet 2016 Métropole de Lyon c/ caisse d’épargne et de prévoyance Rhône-Alpes, req. n° C4059

Le Tribunal des conflits juge que la demande en paiement formée contre un établissement financier ayant accordé une garantie d’achèvement à l’aménageur d’une zone d’action concerté relève de la juridiction judiciaire.

1 Un contrat entre personnes privées est en principe un contrat de droit privé

1.1 – La notion de contrat administratif (soumis au droit public et relevant du juge administratif) présuppose en principe que l’une des parties au contrat soit une personne publique (critère organique) ; si ce n’est pas une condition suffisante, et qu’il faudra également s’attacher au contenu ou à l’objet du contrat (critère matériel), c’est une condition impérative.

En conséquence, un contrat conclu entre deux personnes privées est en principe un contrat de droit privé (soumis au droit privé et relevant du juge judiciaire), et il est à cet égard normalement indifférent qu’il ait pour objet l’exécution de travaux publics ¹⁾CE 16 mars 1966 Société des eaux de Marseille, req. n° 65551 : Rec. CE p. 1019 – CE 21 juillet 1972 Société « Entreprise Ossude », req. n° 78563 : Rec. CE p. 562 – TC 25 juin 1973 SEMVI, req. n° 1981 : Rec. CE p. 846 – TC 24 novembre 1997 Société De Castro c/ Bourcy et Sole, req. n° 03060 : Rec. CE p. 540 – TC 17 décembre 2001 Société Rue impériale de Lyon c/ société Lyon Parc Auto, req. n° 3262 : Rec. CE p. 760 ; BJCP 2002/21, p. 127, concl. Bachelier, obs. RS. ou encore qu’il se réfère au code des marchés publics ou à un cahier des clauses administratives générales ou qu’il comporte une clause exorbitante du droit commun ²⁾CE 14 novembre 1973 Société du canal de Provence et d’aménagement de la région provençale, req. n° 86219, Rec. p. 924 ; TC 26 mars 1990 Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), req. n° 02596 ; CE 9 février 1994 Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône, req. n° 126485, Rec. p. 63 ; TC 17 décembre 2001, préc..

1.2 – Comme pour tout principe, il existe des exceptions, et un contrat entre personnes privées pourra néanmoins être administratif : soit que la loi le qualifie comme tel ; soit que l’une des parties agit pour le compte d’une personne publique (ce qui recouvre les sous-hypothèses du mandat civil, du mandat administratif ou encore de la personne transparente) ; soit enfin que le contrat en cause soit l’accessoire d’un contrat administratif.

2 Le cas du contrat par lequel une banque garantit un aménageur

Ce sont ces principes que le Tribunal des conflits a rappelés dans sa décision du 4 juillet 2016.

2.1 – Par une convention conclue en 1997, la Communauté urbaine de Lyon avait confié à la société Immobilière Massimi la réalisation d’une ZAC. Cette convention prévoyait le versement d’un fonds de concours de 2 500 000 francs par l’aménageur à la ville de Lyon pour répondre aux besoins scolaires engendrés par la ZAC ; elle exigeait en outre qu’un établissement financier en garantisse le paiement.

En conséquence de cette exigence, une caisse d’épargne et de prévoyance s’était notamment engagée, par acte du 7 juillet 1998, à prendre en charge le paiement du fonds de concours en cas de défaillance de la société Immobilière Massimi.

La société ayant par la suite refusé de verser le fonds de concours, la collectivité s’est retournée vers la caisse d’épargne, qui a pareillement refusé. Elle a alors saisi d’une demande en paiement le tribunal administratif, lequel a alors interrogé le Tribunal des conflits sur l’ordre de juridiction compétent.

2.2 – Le Tribunal des conflits juge à cet égard :

“Considérant que les contrats conclus entre personnes privées sont en principe des contrats de droit privé, hormis le cas où l’une des parties agit pour le compte d’une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l’accessoire d’un contrat de droit public ;
Considérant que l’engagement, par lequel la caisse d’épargne garantit, en cas de défaillance de la société Immobilière Massimi, le versement des sommes nécessaires à la réalisation et à l’achèvement des travaux et au paiement de la participation financière et qui a fait naître à la charge de la banque une obligation indépendante de celle de l’aménageur, constitue une garantie autonome par rapport au contrat liant celui-ci à la personne publique ; qu’il s’ensuit que le litige, né de l’exécution d’une garantie d’achèvement conclue entre deux personnes privées, dont aucune n’agissait pour le compte d’une personne publique, ressortit à la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire“.

Aucune des exceptions au principe traditionnel n’était en effet susceptible de jouer.

D’une part, il est relevé qu’aucune des parties à la convention de 1998 (l’établissement financier et l’aménageur) n’agissait pour le compte d’une personne publique.

De fait, le Tribunal des conflits a eu assez récemment l’occasion de juger que l’aménageur d’une ZAC devant réaliser des ouvrages destinés à la collectivité concédante et à des tiers “ne peut, en l’absence de conditions particulières, être regardée comme un mandataire agissant pour le compte de la” personne publique ³⁾TC 15 octobre 2012 Société Port Croisade, req. n° C3853..

D’autre part, il est relevé que l’engagement pris par la banque “qui a fait naître à [sa charge] une obligation indépendante de celle de l’aménageur, constitue une garantie autonome par rapport au contrat liant celui-ci à la personne publique“.

Ce point, qui a sans doute motivé la saisine du Tribunal des conflits, était peut-être moins évident, le contrat conclu en 1998 entre la banque et l’aménageur n’ayant d’autre objet que de garantir le paiement d’une somme mise à la charge de ce dernier par le contrat administratif (la concession d’aménagement) qu’il avait conclu avec la collectivité. Bien plus, cette garantie était apparemment exigée par cette concession. En outre, le Conseil d’Etat a récemment jugé que l’accord autonome conclu entre une personne publique, le titulaire d’un contrat de partenariat et une banque “met à la charge des parties signataires des obligations indépendantes de celles nées du contrat de partenariat” mais “constitue l’accessoire” dudit contrat ⁴⁾CE 11 mai 2016, req. n° 383768 : Rec. CE, points 17-18.. On aurait donc pu voir dans l’engagement de la caisse d’épargne un accessoire de la convention de ZAC.

Pour autant, ce contrat fait bien naître à la charge de la banque une obligation distincte de celle de l’aménageur, et cela a ici suffit à en écarter tout caractère accessoire.

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