La prise en compte de l’évaluation environnementale par le code de l’urbanisme (SCOT, PLU, cartes communales, concertation…).

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CE 19 juillet 2017 Association France Nature Environnement, req. n° 400420 CE 19 juillet 2017 Association France Nature Environnement, req. n° 400424 Le premier recours contestait le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l’urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme ; le second, le décret n° 2015-1782 du 28 décembre 2015 modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans la mesure où certaines thématiques se recoupent, il convient surtout de distinguer les dispositions annulées (I) de celles dont les critiques ont été rejetées (II). 1 Les dispositions annulées Dans le prolongement de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme, le décret n° 2015-1783 est venu refondre la partie réglementaire de ce livre Ier et il a été contesté au travers, à la fois, des dispositions qu’il insérait dans le code et de celles qu’il prévoyait pour leur entrée en vigueur, pour l’essentiel en ce qui concerne l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme. 1.1 Le contexte : l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme La directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement prévoit que certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent être soumis à une évaluation environnementale. La notion de plans et programmes englobe aussi bien l’élaboration des plans que leur modification1. Certains plans doivent obligatoirement faire l’objet d’une telle évaluation ; pour d’autres, il revient aux Etats membres de déterminer s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes, soit en combinant ces deux approches, en tenant compte, à cette fin, de critères énoncés à l’annexe II de la directive2. Si cette directive a été principalement transposée dans le code de l’environnement, l’évaluation environnementale de ces plans et programmes que sont les documents d’urbanisme est régie par le code de l’urbanisme. Le décret n° 2015-1783 a consacré les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l’urbanisme à la détermination des documents d’urbanisme concernés3, en distinguant selon la procédure mise en œuvre.

    1.2 La mise en compatibilité d’un document d’urbanisme avec un document supérieur

Le Conseil d’Etat estime, ainsi qu’il l’avait déjà fait4, que « les mises en compatibilité des documents locaux d’urbanisme tant avec des déclarations d’utilité publique qu’avec des documents supérieurs peuvent constituer, en raison de leur ampleur, des évolutions de ces documents devant faire l’objet d’une évaluation environnementale ». Au cas présent, il constate que les articles R. 104-1 à R. 104-16 envisagent le cas où la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme effectuée par voie de déclaration d’utilité publique ou de déclaration de projet doit donner lieu à évaluation environnementale mais qu’en revanche, ils ne comportent pas de dispositions relatives aux mises en compatibilité des documents d’urbanisme avec des documents supérieurs, en particulier dans le cas où elles sont réalisées d’office par le préfet. Ils sont donc illégaux pour ne pas imposer une évaluation environnementale « dans les cas où la mise en compatibilité d’un document local d’urbanisme avec un document d’urbanisme supérieur est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 »5.

    1.3 La modification des plans locaux d’urbanisme

L’article L. 104-3 du code de l’urbanisme prévoit que les évolutions d’un document d’urbanisme donnent lieu à une évaluation environnementale (ou à l’actualisation de celle déjà réalisée) « Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ». Pour autant, si l’évolution d’un plan local d’urbanisme effectuée par voie de révision donne systématiquement lieu à une telle évaluation, le décret ne l’exige, pour les évolutions opérées par voie de modification, que dans deux situations, prévues aux articles R. 104-8 et R. 104-12, respectivement lorsque la modification permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 et lorsqu’elle porte sur la réalisation d’une unité touristique nouvelle dans les zones de montagne. Toutefois, on ne peut exclure par principe qu’en dehors des cas de figure où il est obligatoire de procéder par voie de révision et de ceux où il est possible de procéder par voie de modification et où cette dernière donne lieu à évaluation environnementale, une évolution du plan puisse avoir des incidences notables sur l’environnement. Les articles R. 104-1 à R. 106-16 sont donc également illégaux pour ne pas imposer une évaluation environnementale dans les autres situations où le recours à la procédure de la modification du plan local d’urbanisme est légalement possible et où elle est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive6.

    1.4 La désignation de l’autorité environnementale pour certains documents

Par sa décision n° 365876 du 26 juin 2015, le Conseil d’Etat avait annulé les dispositions des alinéas 1 à 7 de l’article R. 121-15 du code de l’urbanisme issues d’un précédent décret en tant qu’elles désignaient l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement pour l’élaboration du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et la mise en compatibilité d’office par le préfet du plan local d’urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs. Ces dispositions annulées ayant été reprises aux articles R. 104-21 et R. 104-22 issus du décret attaqué, alors que les circonstances de droit n’ont pas changé, ces articles sont annulés dans la même mesure7.

    1.5 L’entrée en vigueur des règles relatives à l’évaluation environnementale des cartes communales

Avant le décret attaqué, le code de l’urbanisme n’envisageait une évaluation environnementale des cartes communales, à l’occasion de leur élaboration ou de leur révision, que lorsque leur territoire comprenait un site Natura 2000 ou était limitrophe de celui d’une commune dont c’était le cas. Les dispositions issues du décret sont davantage compatibles avec la directive puisqu’elles envisagent le cas où les cartes communales peuvent avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/CE en dehors des seules hypothèses liées à la présence d’un site Natura 2000. Toutefois, le II de l’article 12 du décret ne soumet pas aux nouvelles dispositions les procédures d’élaboration et de révision des cartes communales dans lesquelles l’avis d’ouverture de l’enquête publique a été publié avant le 1er janvier 2016. Il est donc illégal car laissant « subsister dans le droit interne des dispositions qui méconnaissent les exigences découlant » de la directive8. II Les moyens rejetés

    2.1 L’entrée en vigueur d’autres dispositions

D’autres dispositions de l’article 12 du décret relatif à la partie réglementaire du Livre Ier du code de l’urbanisme étaient contestées pour le motif similaire qu’en ne prévoyant pas l’application des règles relatives à l’évaluation environnementale à certaines procédures ou demandes d’autorisation en cours au 1er janvier 2016, elles laisseraient subsister une situation contraire au droit de l’Union européenne. L’argument est rejeté en raison du fait que le droit antérieur était en fait déjà compatible avec le droit européen en ce qui concerne la critique du I de l’article 12 relatif à la mise en compatibilité des documents d’urbanisme9 et celle du III du même article relatif à la consultation du public dans le cas de la réalisation d’aménagements légers dans les espaces remarquables du littoral10. Il est rejeté, en ce qui concerne la critique du IV de l’article 12 relatif à la mise à disposition du public du dossier de demande d’autorisation de créer une unité touristique nouvelle dans une commune non couverte par un schéma de cohérence territoriale, en raison du fait que les unités touristiques nouvelles ne sont pas des plans ou programmes11.

    2.2 Le défaut d’habilitation législative

L’article L. 104-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance du 23 septembre 2015, ne renvoie à un décret en Conseil d’Etat que la fixation des critères en fonction desquels les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales font l’objet d’une évaluation environnementale. Pour autant, l’article L. 171-1 du même code confie au pouvoir règlementaire le soin de fixer par décret en Conseil d’Etat les modalités d’application de la partie législative du livre Ier du code. Il en résulte que le décret n° 2015-1783 pouvait également préciser les hypothèses d’évaluation environnementale des autres documents d’urbanisme12.

    2.3 La consultation de l’autorité environnementale avant l’adoption du décret

Le paragraphe 6 de la directive 2001/42/CE prévoit que les Etats membres consultent l’autorité environnementale (qu’ils ont désignée) lorsqu’ils déterminent si un plan ou programme est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et doit donner lieu à évaluation environnementale. Il était donc soutenu que cette consultation aurait dû avoir lieu avant que le décret n° 2015-1783 ne détermine la liste des documents d’urbanisme concernés. Le moyen est rejeté au motif que cette liste n’est pas fixée par le décret attaqué mais par les articles L. 104-1 et L. 104-2 du code de l’urbanisme pris pour la transposition de la directive13.

    2.4 Les projets soumis à concertation obligatoire

Certains projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique doivent obligatoirement faire l’objet d’une concertation en application de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, qui reprend sur ce point, à la suite de la recodification du Livre Ier dudit code, une partie des dispositions de l’ancien article L. 300-2. La liste de ces projets, qui était fixée à l’ancien article R. 300-1, a donc été reprise au nouvel article R. 103-1. En conséquence, dans la mesure où il s’agit de dispositions reprenant et confirmant des dispositions déjà définitives, et qu’elles sont divisibles du reste du décret attaqué, les dispositions de l’article R. 103-1 ne sont pas susceptibles de recours14.

    2.5 Les projets soumis à concertation facultative

Depuis la loi ALUR du 24 mars 2014, et en vertu de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, certains projets de travaux ou d’aménagements soumis à permis de construire ou à permis d’aménager, autres que ceux soumis à concertation obligatoire, peuvent faire l’objet de la concertation prévue à l’article L. 103-2. Les articles R. 300-1 et R. 300-2 du code de l’urbanisme, dans leur rédaction issue du décret n° 2015-1782, précisent les modalités de prise en compte de la concertation organisée sur ce fondement. Et le II de l’article 9 dudit décret a prévu qu’ils s’appliquent aux projets pour lesquels une concertation préalable facultative est mise en œuvre en application de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme à compter du 1er janvier 2016. Cette modalité d’entrée en vigueur était critiquée au motif qu’elle aboutissait à maintenir en vigueur un état du droit contraire aux articles 6 et 8 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, qui prévoient, respectivement, qu’à un stade précoce de la procédure le public concerné est consulté et que le résultat des consultations effectuées est pris en compte dans le cadre de la procédure d’autorisation. Le moyen est rejeté au motif « que la soumission d’un projet à une procédure d’enquête publique doit être regardée comme une modalité d’information et de participation du public assurant la mise en œuvre des objectifs fixés par la directive du 13 décembre 2011 dont le délai de transposition est expiré ; que le droit national, prévoyant l’organisation d’enquêtes publiques pour des projets d’aménagement et de construction, est ainsi conforme à ces objectifs »15. Toutefois, à la date à laquelle le décret a été adopté, le III bis de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme prévoyait que, pour les projets devant faire l’objet d’une étude d’impact et pour lesquels la concertation préalable est réalisée, il n’y a pas lieu d’organiser l’enquête publique et qu’à la place est effectuée une procédure de mise à disposition du public16. Le Conseil d’Etat aurait donc sans doute dû préciser que la consultation du public était assurée par l’une ou l’autre de ces procédures et vérifier qu’elles satisfaisaient bien toutes les deux aux exigences de la directive ; et ce, d’autant plus que les projets soumis à étude d’impact sont en principe ceux entrant dans le champ de la directive.

    2.6 La production de l’étude d’impact au dossier de demande de permis

La directive 2011/92/UE a été modifiée par la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014 pour y insérer, notamment, un article 8 bis prévoyant que la décision d’accorder l’autorisation comprend au moins les éventuelles conditions environnementales jointes à la décision et les caractéristiques et mesures envisagées pour éviter, prévenir, réduire et compenser les incidences négatives notables sur l’environnement du projet, ainsi que les modalités de suivi. Le décret n° 2015-1782 a modifié les articles R. 431-16, R. 441-5 et R. 443-5 du code de l’urbanisme afin de prévoir que l’obligation de joindre l’étude d’impact aux dossiers de demandes de permis de construire et de permis d’aménager ne concerne que les cas où l’étude d’impact est exigée au titre du permis de construire auquel est soumis le projet et non les cas où elle est requise en vertu de la soumission du projet à une autre réglementation17. Ces articles étaient critiqués au motif qu’en ne prévoyant pas l’obligation de joindre l’étude d’impact au dossier de demande de permis de construire ou de permis d’aménager lorsque l’étude d’impact est exigée au titre de polices administratives autres que celle de l’urbanisme, ils ont sérieusement compromis l’atteinte du résultat recherché par l’article 8 bis de la directive du 13 décembre 2011, l’autorité compétente pour délivrer le permis n’étant pas en possession de l’étude d’impact et donc pas en mesure d’assortir sa décision des compléments exigés. Le moyen est rejeté en raison du fait que le paragraphe 2 de l’article 2 de la directive 2011/92/UE modifié prévoit que « L’évaluation des incidences sur l’environnement peut être intégrée dans les procédures existantes d’autorisation des projets dans les États membres ou, à défaut, dans d’autres procédures ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de la présente directive » et que, sur ce fondement, le parti alors retenu par le pouvoir règlementaire a été d’intégrer la prise en compte des incidences du projet sur l’environnement aux autorisations prises au titre des polices autres que celle de l’urbanisme18.

  1. Article 2. []
  2. Article 3, § 1 à 5. []
  3. S’y ajoute un article R. 104-17 consacré aux schémas d’aménagement de plage. []
  4. CE 26 juin 2015 Association France Nature Environnement, req. n° 365876, point 16. []
  5. Point 7 de l’arrêt n° 400420. []
  6. Point 8 de l’arrêt n° 400420. []
  7. Point 9 de l’arrêt n° 400420. []
  8. Point 11 de l’arrêt n° 400420. []
  9. Point 10 de l’arrêt n° 400420. []
  10. Points 12 et 13 de l’arrêt n° 400420. []
  11. Point 14 de l’arrêt n° 400420. []
  12. Point 5 de l’arrêt n° 400420. []
  13. Points 3 et 4 de l’arrêt n° 400420. []
  14. Point 2 de l’arrêt n° 400420. []
  15. Point 6 de l’arrêt n° 400424. []
  16. Il en va encore de même aujourd’hui, la procédure de consultation du public applicable à la place de l’enquête publique étant la procédure de participation du public par voie électronique. []
  17. L’état du droit a, depuis, évolué. []
  18. Points 2 et 3 de l’arrêt n° 400424. []