La finalité du projet comme élément d’appréciation des conditions d’octroi de la dérogation espèces protégées

CE 7 mai 2026 Sté Boralex, req. n° 496357 et 496534 : mentionné aux tables du recueil Lebon

La décision rendue le 7 mai 2026 par le Conseil d’État, sur conclusions contraires de la rapporteure publique, s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel tendant à clarifier la grille de lecture du juge administratif quant aux conditions d’octroi de la « dérogation espèces protégées » (ci-après « DEP ») fixées au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ¹⁾Article L. 411-2 du code de l’environnement .

Cette décision met fin au litige né de l’annulation, par la Cour administrative d’appel de Marseille le 31 mai 2024 ²⁾CAA Marseille 31 mai 2024, req. n° 23MA00806, de la DEP accordée le 17 janvier 2020 par le préfet des Alpes-de-Haute-Provence à la société Boralex pour l’installation d’un parc photovoltaïque de 10,66 MWc sur la commune de Cruis, étant précisé que tant la société Boralex (n° 496357) que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires (n° 496534) s’étaient pourvus en cassation à l’encontre de l’arrêt de la Cour.

Après avoir joint ces deux pourvois, le Conseil l’a censuré pour erreur de droit concernant l’application de la condition d’absence de solution alternative et livré une précisant s’agissant de la notion de « raison impérative d’intérêt public majeur » (« RIIPM »).

Pour mémoire, toute autorisation de porter atteinte à la protection stricte des espèces sauvages est conditionnée, aux termes du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement précité, à la satisfaction cumulative des trois exigences suivantes :

« 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle :

[…]

c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ; »

Il faut dire que la sévérité avec laquelle ces conditions ont traditionnellement été appréciées par le juge administratif a longtemps fait, en pratique, de la DEP un obstacle parfois rédhibitoire pour des projets d’infrastructure ou d’énergie renouvelable ³⁾CE 25 mai 2018, req. n° 413267 ; CE 24 juillet 2019, req. n° 414353 ; CE 15 avril 2021, req. n° 432158 ; CE 18 avril 2024, req. n° 471141.

Toutefois, la Haute Juridiction a depuis 2025 amorcé un certain rééquilibrage en consacrant le caractère irréfragable de la présomption de « RIIPM » applicable aux « grands » projets d’EnR ⁴⁾Par référence aux seuils de puissance au-delà desquels les projets de production d’énergies renouvelables et électronucléaires sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, déterminés par le décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023 pris pour l’application, sur le territoire métropolitain continental, de l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie et de l’article 12 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 en vertu de l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie (CE 16 juin 2025, req. n° 492626) d’une part et, d’autre part, précisé qu’il est possible de retenir d’autre part, précisé que les solutions alternatives inappropriées au regard des besoins, des moyens et des objectifs du projet peuvent être écartées de la comparaison, quand bien même elles seraient moins attentatoires aux espèces protégées que la solution retenue (CE 21 novembre 2025 Département de l’Ain, req. n° 495622 ⁵⁾CE 21 novembre 2025 Département de l’Ain, req. n° 495622 : « qu’une solution ne saurait être regardée comme constituant, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, une solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées »..

La décision du 7 mai 2026 semble s’inscrire dans cette dynamique.

Les faits à l’origine du litige méritent d’être rappelés brièvement. Par une délibération du 22 octobre 2009, la commune de Cruis a retenu le projet de la société Boralex en vue d’implanter une centrale photovoltaïque sur le foncier propre de la commune. Les terrains concernés présentaient un profil particulier : touchés par un incendie en 2004, ils avaient fait l’objet de tentatives de réhabilitation forestière demeurées infructueuses, se trouvaient en dehors de tout périmètre de protection réglementaire ou de zone Natura 2000 et étaient éloignés des habitations. La société a sélectionné une emprise de 55 hectares au sein d’un terrain communal de 75 hectares, étudié trois variantes d’implantation au sein de cette zone et obtenu une DEP en 2020 ayant pour objet d’accorder une dérogation aux interdictions de destruction, de perturbation intentionnelle ou de dégradation de spécimens et d’habitats d’espèces animales protégées sur le terrain situé sur les pentes de la montagne de Lure.

Or, la CAA de Marseille a annulé cette autorisation en jugeant que le pétitionnaire aurait dû prospecter des sites d’implantation en dehors du territoire communal.

C’est ce raisonnement que le Conseil d’État censure en apportant deux précisions :

L’appréciation du périmètre géographique des alternatives doit être rattaché aux objectifs originels du projet

L’apport de cette décision réside, avant tout, dans la précision apportée à la condition d’absence de solution alternative satisfaisante. C’est ainsi qu’en réaffirmant la grille de lecture posée par la décision « Département de l’Ain » précitée, le Conseil d’État rappel que cette condition est satisfaite lorsqu’aucune solution préalablement examinée n’est, simultanément, adaptée aux besoins à couvrir, aux ressources mobilisables pour le projet et aux finalités qu’il poursuit, tout en portant une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées. Mais il ajoute que ces finalités ne sont pas uniquement celles du pétitionnaire : lorsqu’une personne publique a structuré la réalisation du projet en amont, notamment par le lancement d’un appel à projets orienté vers un territoire déterminé, ses propres objectifs s’imposent comme paramètre de référence pour délimiter le champ géographique pertinent de la prospection d’alternatives :

“6. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le parc photovoltaïque litigieux répond au projet de la commune de Cruis, d’une part, de valoriser des terrains relevant de son patrimoine foncier, éloignés des habitations et hors de toute aire de protection réglementaire ou Natura 2000, qui, ayant subi un incendie en 2004 et n’ayant pas pu être reboisés, sont considérés comme peu fertiles, d’autre part, de contribuer à atteindre l’objectif, fixé par le schéma régional climat air énergie de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur adopté en 2013, de doublement de la production d’électricité d’origine photovoltaïque entre 2020 et 2030.

7. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour juger que le préfet avait commis une erreur d’appréciation en regardant la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante comme remplie, la cour administrative d’appel a retenu que la société pétitionnaire n’avait recherché aucune solution alternative d’implantation du projet au-delà du territoire de la commune de Cruis. En statuant ainsi, alors qu’une implantation en dehors du territoire de la commune ne pouvait constituer une solution alternative au projet de la commune de Cruis, appropriée aux objectifs qu’elle poursuivait, consistant à installer dans la commune un parc photovoltaïque sur des terrains dotés d’un ensoleillement régulier pour contribuer à la production d’électricité renouvelable et valoriser son patrimoine foncier, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.» ⁶⁾Par référence au considérant suivant de la décision commentée : « 12. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit précédemment, le parc photovoltaïque en cause répond au projet de la commune de Cruis de valoriser des terrains relevant de son patrimoine foncier et de contribuer à la production d’électricité d’origine photovoltaïque. […] Ayant identifié un terrain de 75 hectares d’un seul tenant, dans une zone ayant antérieurement subi un incendie, comme étant le plus pertinent pour répondre à l’objectif fixé, elle a lancé un appel à projets. Après avoir été retenue à l’issue de cet appel à projets, la société Boralex a sélectionné une zone réduite de 55 hectares sur ce terrain afin d’éviter les éboulis et de réduire les impacts sur la faune, la flore et le paysage. […] Après avoir étudié, pour chaque variante, les effets sur le milieu naturel ainsi que les contraintes techniques et réglementaires, la société pétitionnaire a retenu la première variante qui met en œuvre les moyens les plus appropriés au regard des besoins de la commune et des objectifs poursuivis tout en permettant d’assurer une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées. […] »

En l’espèce, la commune de Cruis visait explicitement à exploiter le gisement solaire de son propre foncier et à contribuer aux objectifs de production d’électricité renouvelable fixés par les documents de planification régionale. Dès lors, une implantation sur le territoire d’une autre commune n’aurait pu constituer une réponse appropriée à cet objectif de sorte que la CAA a commis une erreur de droit en l’exigeant.

Réglant l’affaire au fond, le Conseil d’État valide la méthodologie retenue par le porteur du projet. En l’occurrence, la commune avait elle-même sélectionné un terrain de 75 hectares en évaluant les parcelles disponibles selon leur inclinaison, leur exposition solaire, leur accessibilité, leur usage et leur sensibilité environnementale.

Une proportionnalité implicite dans l’appréciation de la RIIPM

Plus subsidiairement et en réglant au fond, le Conseil d’État énonce, pour la première fois, que la contribution d’un projet à la RIIPM doit s’apprécier « à sa mesure » :

« 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet pour lequel a été délivrée la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées contestée porte sur la construction d’un parc photovoltaïque d’une puissance totale de 10,66 mégawatts crête, qui vise à assurer l’approvisionnement en électricité, hors chauffage, de près de 6 000 foyers. Il contribue, à sa mesure, à l’objectif national, mentionné au 4° de l’article L. 100-4 du code de l’énergie, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté attaqué, d’atteindre 40 % d’électricité produite à partir d’énergies renouvelables ainsi qu’à l’objectif régional de doublement entre 2020 et 2030 des capacités de production d’électricité à partir de l’énergie photovoltaïque défini par le schéma climat air énergie de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, précisé notamment par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qui prévoit, pour la région du plateau d’Albion à proximité de laquelle se situe la commune de Cruis, le déploiement d’installations photovoltaïques d’une puissance de 200 à 300 mégawatts crête à horizon 2030. Le projet de parc photovoltaïque, qui sera installé sur des terrains ayant subi un incendie en 2004 et pour lesquels des travaux de réhabilitation ont été engagés sans succès notable, répond par ailleurs aux préconisations du SRADDET, qui incite au développement des projets solaires notamment sur des ” friches reconnues stériles “. Dans ces conditions, le projet doit être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens du c du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. »

Dans les circonstances de l’espèce, le projet d’une puissance de 10,66 MWc destiné à couvrir les besoins en électricité d’environ 6 000 foyers est rattaché à l’objectif fixé au 4° de l’article L. 100-4 du code de l’énergie ⁷⁾Article L. 100-4 du code de l’énergie, dans sa rédaction applicable à la date de la DEP, de porter à 40 % la part de l’électricité produite à partir de sources renouvelables. Il s’inscrit également dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de la région PACA, lequel prévoit pour la zone du plateau d’Albion à proximité de laquelle se situe la commune de Cruis le déploiement d’installations photovoltaïques d’une puissance cumulée de 200 à 300 MWc à l’horizon 2030, et promeut expressément le développement de projets solaires sur des friches reconnues stériles, catégorie à laquelle appartiennent les terrains en cause.

Ainsi, la décision portait certes sur un projet qui ne relevait pas encore de la présomption légale de RIIPM prévue par l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie précité, inapplicable ratione temporis. Toutefois, la formule retenue dépasse ce cas d’espèce et semble donc interdire que l’appréciation de la contribution à la RIIPM soit conduite abstraitement et uniformément, sans égard pour l’échelle du projet, sa nature et le contexte territorial dans lequel il prend place.

Deux séries d’enseignements peuvent donc être retenues :

Du point de vue de la pratique, la décision invite les porteurs de projets à documenter avec rigueur les objectifs spécifiques auxquels répond leur installation, au-delà de la seule référence aux objectifs nationaux ou régionaux de déploiement des énergies renouvelables. Une telle généralité exposerait en effet le dossier au risque que l’administration ou le juge exige une prospection géographique étendue, sans égard pour les contraintes propres au projet. La formulation des objectifs doit au contraire rendre compte de la singularité du site retenu : vocation du foncier, besoins d’une collectivité locale, contraintes d’ensoleillement, d’accessibilité ou de raccordement.

Au-delà du seul cas d’espèce, l’arrêt du 7 mai 2026 confirme que la jurisprudence du Conseil d’État tend, à desserrer ou du reste à tenter de trouver un équilibre entre les contraintes probatoires pesant sur les demandeurs de DEP, sans renoncer à la protection effective des espèces.

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