Unités touristiques nouvelles (UTN) en zones de montagne : plusieurs précisions du Conseil d’Etat

CE 27 mai 2026 Commune de Saint-François-Longchamp, req. n° n°496474 : mentionné dans les tables du Recueil Lebon

Par un arrêt du 27 mai 2026, le Conseil d’Etat apporte plusieurs précisions sur le régime des unités touristiques nouvelles (UTN) tel qu’il résulte des deux lois « Montagne » de 1985 et 2016. Statuant sur un projet d’urbanisation touristique de grande ampleur implanté sur un site sensible, il précise la nature de l’autorisation préfectorale de création d’une UTN et de la décision en prorogeant la validité, l’articulation entre ces décisions et le plan local d’urbanisme (PLU), ainsi que l’intensité du contrôle exercé par le juge au titre de l’article L. 122-15 du code de l’urbanisme.

1 – Le cadre juridique issu de la première loi « Montagne »

La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, dite loi « Montagne », a édicté plusieurs règles d’urbanisme spécifiques aux zones de montagne (anciens articles L. 145-1 et suivants du code de l’urbanisme), dont l’une des principales prévoit que l’urbanisation doit, en principe, se réaliser en continuité avec les bourgs et villages existants. Elle a toutefois également institué le mécanisme des unités touristiques nouvelles, qui constituent des opérations de développement touristique en zone de montagne, mais qui ne sont pas soumises au respect de ce principe d’urbanisation en continuité.

Les UTN les plus importantes, présentant un intérêt régional, sont en principe créées par le schéma de cohérence territoriale (SCOT). Si une commune n’est pas couverte par un SCOT, une telle UTN ne peut y être créée que par autorisation du préfet coordonnateur du massif, sur demande de la commune ; et pour que des autorisations d’urbanisme, notamment des permis de construire, puissent ensuite être délivrées pour la réalisation de l’UTN, la commune doit en outre être dotée d’un plan local d’urbanisme (qui pourra donc légalement déroger au principe d’urbanisation en continuité du fait de l’UTN).

Selon le régime alors en vigueur, l’autorisation préfectorale de création d’une UTN devenait toutefois caduque à l’égard des constructions et équipements dont les travaux n’avaient pas été engagés dans les quatre ans, mais le conseil municipal (et non le préfet) pouvait en proroger le délai de validité par délibération du conseil municipal.

2 – Le contexte de l’affaire

Le projet litigieux portait sur la création, au lieu-dit « Colora » sur le territoire de la commune de Saint-François-Longchamp, d’un ensemble immobilier. A cet effet, et en l’absence de SCOT, une autorisation de création d’une UTN avait été délivrée par le préfet coordonnateur du massif le 18 juillet 2011. La commune avait ensuite modifié à plusieurs reprises son plan local d’urbanisme pour y intégrer des dispositions relatives à l’UTN. Le 11 avril 2019, le conseil municipal avait délibéré pour proroger l’autorisation d’UTN. Enfin, avaient été délivrés un permis d’aménager par arrêté du 9 décembre 2019, prorogé par arrêté du 26 septembre 2022 et modifié par arrêté du 12 avril 2023, un second permis d’aménager par arrêté du 10 juin 2022 et un permis de construire par arrêté du 18 juillet 2022,

Saisi par des associations de protection de l’environnement et par le préfet, le tribunal administratif de Grenoble a annulé l’ensemble de ces décisions par un jugement du 28 mai 2024. La commune a alors formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat, qui l’a rejeté par son arrêt du 27 mai 2026.

3 – Les motifs d’illégalités retenus

Pour annuler les permis, le tribunal a suivi un raisonnement en plusieurs étapes.

3.1 – L’illégalité du plan local d’urbanisme

La première étape a consisté à constater que le plan local d’urbanisme ayant permis la délivrance des permis était illégal pour plusieurs motifs.

3.1.1 – L’illégalité des dispositions du PLU relatives à l’UTN du fait de l’illégalité de la décision de 2019 de prorogation de l’autorisation de 2011 de création de l’UTN

Pour juger que les dispositions du plan local d’urbanisme devant permettre la réalisation de l’UTN étaient illégales, le tribunal s’est fondé (par le mécanisme de l’exception d’illégalité) sur l’illégalité d’un autre acte : la délibération du 11 avril 2019 prorogeant la durée de validité de l’UTN.

L’autorisation préfectorale de création d’une UTN délivrée le 18 juillet 2011 avait en effet une durée de validité de quatre ans. En l’absence de démarrage des travaux, elle était donc déjà devenue caduque lorsque le conseil municipal avait décidé, par délibération du 11 avril 2019, de proroger sa durée de validité pour quatre années supplémentaires. Cette délibération était dès lors illégale. Par voie de conséquence, les dispositions du plan local d’urbanisme relatives à l’UTN étaient elles-mêmes illégales puisqu’elles dérogeaient au principe d’urbanisation en continuité dans une zone non couverte par une UTN.

Toutefois, il n’est possible, pour contester la légalité d’un acte B, de se prévaloir de l’illégalité d’un acte antérieur A que si l’acte B a été pris pour l’application de l’acte A ou si l’acte A constitue la base légale de l’acte B. En outre, si l’acte antérieur A est de nature non réglementaire, il n’est possible de se prévaloir de son illégalité que s’il n’est pas devenu définitif ; sauf si les deux actes A et B constituent les éléments d’une même « opération complexe », c’est-à-dire une série de décisions qui s’enchaînent nécessairement[1]. ¹⁾CE Sect. 30 décembre 2013 Okosun, req. n° 367615, point 6 : Rec. CE p. 342, concl. Domino : « L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ». .

Le Conseil d’Etat relève ici que si la commune n’est pas couverte par un SCOT, des autorisations d’urbanisme ne peuvent être délivrées pour la réalisation d’une opération touristique ailleurs qu’en continuité d’un village existant que si, d’une part, une UTN a été créée par le préfet et, d’autre part, la commune est dotée d’un PLU dérogeant alors au principe d’urbanisation en continuité.

Au regard de ces éléments :

• Il confirme – et c’est la première précision qu’il apporte – que l’autorisation de création d’une UTN et la décision en prorogeant la validité (qui constituent la base légale des dispositions du PLU devant permettre la réalisation de l’UTN) sont dépourvues de caractère réglementaire ;
• Il juge ensuite – et c’est la deuxième précision – que ces décisions et les dispositions du PLU spécialement adoptées pour l’UTN constituent des éléments d’une même opération complexe (point 4 de l’arrêt).

Il en résulte que le tribunal a bien pu se fonder sur l’illégalité de la délibération de prorogation de 2019 pour apprécier la légalité des dispositions du PLU relatives au secteur « Colora », sans avoir à rechercher si cette délibération était ou non devenue définitive.

3.1.2 – L’illégalité des dispositions du PLU relatives à l’UTN du fait de l’absence de SCOT

A défaut de pouvoir être fondées sur l’autorisation préfectorale de création d’une UTN, les dispositions du PLU pouvaient-elles être regardées comme procédant elles-mêmes à sa création ?

Dans le cadre de la loi Montagne de 1985, les UTN d’intérêt régional sont en effet créées par le SCOT ou le préfet coordonnateur du massif et les UTN d’intérêt local par le PLU ou le préfet de département. Il en va de même après la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016, dite loi « Montagne II », qui les renomme UTN structurantes et UTN locales.

Au cas présent, il ressort du jugement que le PLU avait évolué à plusieurs reprises et notamment en 2022. Le tribunal avait cependant jugé que, l’UTN de 2011 étant caduque et n’ayant pas été régulièrement prorogée, le PLU ne pouvait à lui seul recréer une UTN de même ampleur. Eu égard à sa nature et à sa capacité, le projet constituait en effet une UTN structurante (points 7-8 du jugement). Ce raisonnement est validé par le Conseil d’Etat (point 6 de son arrêt).

3.1.3 – L’illégalité des dispositions du PLU relatives à l’UTN du fait de la méconnaissance de l’article L. 122-15 du code de l’urbanisme

Le tribunal avait enfin jugé que le PLU ne pouvait pas davantage légalement créer l’UTN dès lors que ses dispositions méconnaissaient l’article L. 122-15 du code de l’urbanisme. Celui-ci prévoit, dans sa rédaction issue de la loi « Montagne II », que :

« Le développement touristique et, en particulier, la création ou l’extension des unités touristiques nouvelles prennent en compte les communautés d’intérêt des collectivités territoriales concernées et la vulnérabilité de l’espace montagnard au changement climatique. Ils contribuent à l’équilibre des activités économiques et de loisirs, notamment en favorisant la diversification des activités touristiques ainsi que l’utilisation rationnelle du patrimoine bâti existant et des formules de gestion locative des constructions nouvelles.

La localisation, la conception et la réalisation d’une unité touristique nouvelle doivent respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels. »

Il avait en effet relevé, d’une part, que l’opération touristique devait comprendre un lotissement d’environ trente lots, deux immeubles collectifs et vingt-sept chalets individuels, représentant une capacité d’hébergement importante (1 200 à 1 400 lits) ; et, d’autre part, que le site, vierge de toute construction et situé en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique et à proximité d’un site Natura 2000, abritait des zones humides et des espèces protégées, les études d’impact concluant à cet égard à des incidences qualifiées de fortes à très fortes.

Les dispositions du PLU classant le secteur en zone constructible étaient donc entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

Sur ce point, le Conseil d’Etat juge que le tribunal a porté sur les faits de l’espèce une appréciation souveraine exempte de dénaturation. Autrement dit – et c’est la troisième précision de son arrêt – la question de savoir si la création d’une UTN méconnaît l’article L. 122-15 relève de l’appréciation souveraine des faits par le tribunal et le contrôle du Conseil d’Etat, en tant que juge de cassation, se limite donc à vérifier que le tribunal n’a pas dénaturé les faits.

4 – L’illégalité des autorisations d’urbanisme

Enfin, le Conseil d’Etat se prononce sur la prorogation du permis d’aménager du 9 décembre 2019. En application de l’article R. 424-21 du code de l’urbanisme, un permis ne peut être prorogé que deux fois, pour une durée d’un an chacune, et à la condition que les règles d’urbanisme et les servitudes applicables au projet n’aient pas évolué de façon défavorable.

Le tribunal avait constaté (point 11 de son jugement) que la caducité de l’UTN avait eu pour effet de mettre fin à l’inapplicabilité du principe d’urbanisation en continuité, ce qui constituait une évolution défavorable des règles d’urbanisme. La prorogation, accordée le 26 septembre 2022, de la durée de validité du premier permis d’aménager était donc illégale. Il en résultait la caducité du permis d’aménager initial et, par voie de conséquence, l’illégalité du permis d’aménager modificatif du 12 avril 2023 qui en dépendait. Ce raisonnement n’est pas remis en cause par le Conseil d’Etat (point 7 de son arrêt).

S’agissant des autres autorisations d’urbanisme, le tribunal avait également relevé dans son jugement (point 12) que l’illégalité des différentes versions du PLU avait eu pour effet de remettre en vigueur le dernier plan d’occupation des sols qui ne classait pas le secteur considéré en zone constructible ou le règlement national d’urbanisme. Il en avait déduit l’illégalité du second permis d’aménager du 10 juin 2022 et du permis de construire du 18 juillet 2022. Ce point n’était toutefois pas contesté en cassation.

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