Demande de suspension d’un arrêté de cessibilité : modalités et conditions

CE 5 décembre 2014 Monsieur D. et consorts, req. n° 369522.

Dans cette affaire, les requérants ont sollicité devant le juge administratif la suspension de l’exécution (i) de l’arrêté préfectoral déclarant d’utilité publique l’acquisition d’une parcelle, (ii) de l’arrêté préfectoral portant cessibilité de cette parcelle et (iii) de la délibération du conseil municipal sollicitant du préfet cette déclaration d’utilité publique.

Outre le fait que le Conseil d’Etat rappelle que la délibération par laquelle un conseil municipal sollicite du préfet une déclaration d’utilité publique revêt le caractère d’une mesure préparatoire et est donc insusceptible de recours ¹⁾ CE 16 octobre 1992 Société anonyme Calvi Plage, req. n° 118954 – CAA Paris 7 décembre 2006 req. n°06PA03020., de telle sorte que les conclusions tendant à sa suspension sont irrecevables, cet arrêt est remarquable sur deux points.

1 La combinaison dans une même requête du référé suspension de droit commun et des référés en matière de protection de l’environnement

En premier lieu, le Conseil d’Etat admet que les requérants ont valablement pu présenter leur demande de suspension en se fondant simultanément sur les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative ²⁾ « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision […] ». relatives au référé-suspension de droit commun et sur les dispositions des articles L. 554-11 ³⁾ « La décision de suspension d’une autorisation ou d’une décision d’approbation d’un projet d’aménagement entrepris par une collectivité publique obéit aux règles définies par l’article L. 123-16 du code de l’environnement ». et L. 554-12 ⁴⁾ « La décision de suspension d’une décision d’aménagement soumise à une enquête publique préalable obéit aux règles définies par l’article L. 123-16 du code de l’environnement ». du même code, qui concernent les demandes de suspension des décisions prises après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou en l’absence de mise à disposition de l’étude d’impact.

En vertu des trois premiers alinéas de l’article L. 123-16 du code de l’environnement, auquel renvoient les articles L. 554-11 et L. 554-12 : « Le juge administratif des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. / Il fait également droit à toute demande de suspension d’une décision prise sans que l’enquête publique requise par le présent chapitre ait eu lieu / L’alinéa précédent s’applique dans les mêmes conditions en cas d’absence de mise à disposition du public de l’évaluation environnementale ou de l’étude d’impact et des documents visés aux articles L. 122-1-1 et L. 122-8 ».

Malgré le fait que ces différents référés varient quant à leurs conditions de mise en œuvre (les référés des articles L. 554-11 et L. 554-12 n’étant notamment pas soumis à la condition d’urgence ⁵⁾ CE 14 mars 2001 Commune de Goutrens, req. n° 230134 : Rec. CE p. 126 ; RFDA p. 832, concl. Chauvaux, pour l’article L. 554-11 – CE 29 mars 2004 Commune de Soignolles-en-Brie, req. n° 258563 : Rec. CE p. 778-809 ; AJDA p. 1262, note Hul, pour l’article L. 554-12.), le Conseil d’Etat reconnaît donc ici une similitude dans leur objet pour considérer que les requérants pouvaient, dans une même requête, se fonder à la fois sur le référé-suspension de droit commun et sur le référé « en matière […] de protection de la nature ou de l’environnement » ⁶⁾ Selon l’intitulé de la section dans laquelle s’insèrent les articles L. 554-11 et L. 554-12..

Par le passé, après avoir décidé que les demandes présentées sur le fondement de l’article L. 551-11 obéissent, « pour leur instruction, leur jugement et les voies de recours, au régime de droit commun des demandes de suspension de l’exécution des décisions administratives », le Conseil d’Etat avait admis implicitement, à cette occasion, qu’il était possible de présenter dans une même requête une demande de suspension fondée sur l’article L. 554-11 et une demande de suspension fondée sur la procédure de droit commun de l’article L. 521-1 ⁷⁾ CE 14 mars 2001 Commune de Goutrens, précité.. Par la suite, après avoir confirmé que le référé de l’article L. 554-12 suivait lui aussi le même régime ⁸⁾ CE 21 novembre 2001 Syndicat départemental d’ordures ménagères de l’Aude et Ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, req. n° 233329 : Rec. CE p. 1054., il avait pareillement admis la possibilité de le combiner avec celui de l’article L. 521-1 ⁹⁾ CE 13 juin 2003, Association de défense de la Vallée du Loing et des sites environnants, req. n° 252542.. Enfin, et tout naturellement, il avait implicitement admis que l’on puisse directement présenter une requête sur le double doublement des articles L. 554-11 et L. 554-12 du code de justice administrative ¹⁰⁾ CE 11 juin 2004 Commune de Biarritz c/ Association « Amis et Résidents de Biarritz Respectueux de l’Environnement », req. n° 263241 : BJDU 4/2004, p. 311, concl. Guyomar ; AJDA p. 1887, note Proot..

Ce à quoi on peut ajouter un autre facteur de rapprochement entre le référé de l’article L. 521-1 et ceux des articles L. 554-11 et L. 554-12 puisque, si l’article L. 123-16 du code de l’environnement implique en principe que le juge des référés ne dispose d’aucune marge de manœuvre lorsque les conditions posées sont présentes, il a plus récemment jugé que celui-ci pouvait ne pas faire droit à la demande de suspension même lorsque les conditions sont réunies ¹¹⁾ CE Sect. 16 avril 2012 Commune de Conflans-Sainte-Honorine et autres et collectif inter-associatif du refus des nuisances aériennes et Houbart, req. n° 355792-355867 : RFDA p. 719, concl. Botteghi ; AJDA p. 943, note Domino et Bretonneau ; DA n° 59, note Melleray ; RDI p. 415, note Soler-Couteaux ; JCP A, n° 2295, note Hostiou ; RJEP n° 47, note Chabrier. Revenant sur CE 29 mars 2004 Commune de Soignolles-en-Brie, précité..

A contrario, le Conseil d’Etat a refusé des requêtes introduites sur le double fondement référé-suspension/référé-liberté ¹²⁾ CE Sect. 28 février 2001 Philippart et Lesage, req. n° 230112-230520 : jugeant irrecevables des conclusions présentées « à titre subsidiaire » sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative conjointement avec des conclusions principales tendant à l’application de l’article L. 521-2 dudit code. ou référé-suspension/référé-provision ¹³⁾ CE 12 août 2004 M. Salomon A., req. n° 274877..

Par ailleurs, l’article L. 554-11 renvoyait autrefois (avant la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) à l’article L. 122-2 du code de l’environnement, prévoyant que le juge des référés fait droit à la demande de suspension dès qu’il constate l’absence d’étude d’impact ¹⁴⁾ « Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d’approbation d’un projet visé au second alinéa de l’article L. 122-1 est fondée sur l’absence d’étude d’impact, le juge des référés, saisi d’une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée » (rédaction quasiment identique aujourd’hui).. Aujourd’hui, si l’article L. 122-2 existe toujours, c’est à l’article L. 123-16 qu’il renvoie, celui-ci visant non pas l’absence d’étude d’impact, mais son absence de mise à la disposition du public.

Cette légère évolution n’empêche cependant pas le Conseil d’Etat d’admettre, dans sa décision du 5 décembre 2014, la combinaison des articles L. 521-1 d’une part et L. 554-11 et L. 554-12 d’autre part (en assimilant d’ailleurs, par un raccourci, l’absence de mise à disposition de l’étude d’impact à l’absence d’étude d’impact) ¹⁵⁾ « qu’à l’appui de ces demandes, ils ont simultanément invoqué, ainsi qu’ils le pouvaient, tant les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative que celles des articles L. 554-11 et L. 554-12 de ce code renvoyant aux dispositions de l’article L. 123-16 du code de l’environnement, lesquelles concernent les demandes de suspension des décisions prises après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou en l’absence d’étude d’impact »..

2 La présomption d’urgence en cas de demande de suspension d’un arrêté de cessibilité

En second lieu, le Conseil d’Etat retient que la condition d’urgence est présumée dans le cas d’un référé-suspension dirigé contre un arrêté de cessibilité :

« eu égard à l’objet d’un arrêté de cessibilité, à ses effets pour les propriétaires concernées et à la brièveté du délai susceptible de s’écouler entre sa transmission au juge de l’expropriation, pouvant intervenir à tout moment, et l’ordonnance de ce dernier envoyant l’expropriant en possession, la condition d’urgence à laquelle est subordonné l’octroi d’une mesure de suspension en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée, en principe, comme remplie ».

Ce faisant, il renverse la charge de la preuve par rapport à la lettre du texte de l’article L. 521-1 du code de justice administrative puisqu’en règle générale, l’urgence s’apprécie compte tenu des justifications fournies par le demandeur quant au caractère suffisamment grave et immédiat de l’atteinte que porterait un acte administratif à sa situation ou aux intérêts qu’il entend défendre.

L’urgence est ici présumée pour trois raisons : l’objet de l’arrêté de cessibilité (l’article L. 11-8 de l’actuel code de l’expropriation prévoyant notamment que l’arrêté de cessibilité détermine « la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier si cette liste ne résulte pas de la déclaration d’utilité publique »), ses effets, et la brièveté du délai susceptible de s’écouler entre sa transmission au juge de l’expropriation, pouvant intervenir à tout moment (dans le délai de six mois), et l’ordonnance de ce dernier envoyant l’expropriant en possession (l’expropriant pouvant en principe prendre possession des lieux une fois l’indemnité payée ¹⁶⁾ Voir les articles L. 12-1, L. 15-1 et L. 15-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.).

Le Conseil d’Etat assortit néanmoins immédiatement cette présomption d’une exception : « qu’il peut toutefois en aller autrement dans le cas où l’expropriant justifie de circonstances particulières, en particulier si un intérêt public s’attache à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l’expropriation ».

La régime de la suspension d’un arrêté de cessibilité correspond ainsi à celui de la suspension d’une autorisation de construire, le Conseil d’Etat considérant également, dans cette matière, que si la délivrance d’une autorisation d’urbanisme crée en principe une situation d’urgence ¹⁷⁾ CE 27 juillet 2001 Commune de Tulle, req. n° 230231 – CE 27 juillet 2001 Commune de Meudon, req. n° 231991 : Rec. CE p. 115. , il en va autrement « dans le cas où le pétitionnaire ou l’autorité qui a délivré le permis justifient de circonstances particulières, tenant, notamment, à l’intérêt s’attachant à ce que la construction soit édifiée sans délai » ¹⁸⁾ CE 15 juillet 2007 M. Arnaud, req. n° 300208..

Cette prise en compte de l’intérêt public pour renverser une éventuelle présomption d’urgence s’explique : dans le mécanisme du référé suspension, l’urgence est en effet appréciée objectivement et globalement ¹⁹⁾ CE 13 septembre 2001 Fédération CFDT des syndicats de banques et sociétés financières, req. n° 237773 : Rec. CE p. 422 : évoquant « l’urgence, qui doit être appréciée objectivement et globalement ». Voir aussi Renaud Denoix de Saint Marc, Les procédures d’urgence : premier bilan, AJDA 2002, p. 1 : « L’urgence est appréciée globalement et objectivement, compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque affaire. En particulier, les exigences du service public et, plus encore, celles de l’ordre public doivent être prises en considération »..

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