Destinations des constructions dans un PLU(i) : publication du nouveau guide ministériel

Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a publié le 9 juillet 2024 un guide relatif à l’ « Evolution de la réglementation applicable aux destinations de constructions dans les PLU(i) » qui vient mettre à jour la fiche technique n°6 du club PLUi intitulée “Réforme des destinations de constructions” élaborée à la suite à la publication du décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la modernisation du contenu des PLU ¹⁾Nous vous renvoyons à notre commentaire de janvier 2016 du décret du 28 décembre 2015 et de l’arrêté du 10 novembre 2016 qui définit ces destinations et sous-destinations de constructions.

Ce guide présente la réglementation applicable aux destinations de constructions depuis les dernières évolutions réglementaires introduites par les décrets n°2020-78 du 31 janvier 2020 n° 2023-195 du 22 mars 2023.

Pour rappel, le décret n°2020-73 du 31 janvier 2020 est venu scinder l’ancienne sous-destination « hébergement hôtelier et touristique » en deux nouvelles sous-destinations (« hôtels » et « autres hébergements touristiques ») et le décret n° 2023-195 du 22 mars 2023 ²⁾Nous vous renvoyons à notre commentaire d’avril 2023 du décret et de l’arrêté du 22 mars 2023 a ajouté deux nouvelles sous-destinations « lieux de culte » et « cuisine dédiée à la vente en ligne » ou dark kitchen dans la liste des sous-destinations mentionnées à l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme, portant ainsi la liste des sous-destinations à vingt-et-un puis vingt-trois.

Ainsi, l’arrêté de 2016 a été successivement modifié par les arrêtés du 31 janvier 2020 et du 22 mars 2023 pour apporter des définitions aux deux nouvelles sous-destinations créées par le décret du 22 mars 2023, mais aussi pour préciser que :

• les « locaux dans lesquels sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés commandés par voie télématique » (drives) relève de la sous-destination « artisanat et commerce de détail ».
• les « points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique » (dark stores), ainsi que les « locaux hébergeant les centres de données » (data centers) font partis de la sous-destination « entrepôt ».
• la sous-destination « exploitation agricole » intègre les « constructions ou installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles ».
• les bureaux des administrations publiques fermés au public ou prévoyant un accueil limité du public ne relèvent plus de la sous-destination « locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés » au sein de la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » mais de la sous-destination « bureau » dans la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire ».

Au regard de ces multiples évolutions réglementaires, le guide mis à jour en juillet dernier apporte de nombreux exemples et cas concrets pour illustrer les définitions des arrêtés précités, tout en prenant le soin de préciser expressément que « Les éléments fournis dans cette fiche n’ont pas vocation à remplacer les exemples qu’un PLU pourrait comporter dans un lexique ou glossaire, mais à servir de référence en cas de silence du document dans ce domaine ».

S’agissant de la sous-destination « exploitation agricole », le guide précise que cette dernière inclut les constructions destinées à l’élevage des animaux et non les activités de gardiennage tel qu’un chenil.

Pour la sous-destination « logement », si cette dernière se caractérise toujours par tous les statuts d’occupation (propriétaire, locataire, occupant à titre gratuit et tous les logements quel que soit leur mode de financement), le guide vient préciser que le propriétaire peut être occupant aussi bien au titre de résidence principale que secondaire et que cette sous-destination peut recouvrir également les chambres d’hôtes au sens des dispositions du code de tourisme et logements loués en meublés de tourisme moins de 120 jours par an et ne proposant pas de prestations hôtelières au sens du b) du 4° de l’article 261-D du code général des impôts, dans les conditions prévues par le guide pratique de la réglementation des meublés de tourisme à destinations des collectivités territoriales de janvier 2022, sous réserve que « le pétitionnaire le précise dans le dossier de demande d’autorisation ».

Le nouveau guide précise que le « co-living » fait partie de la sous-destination « logement » dès lors que ce type de locaux se décompose en « espaces privatifs (chambre, salle de bain, petite cuisine) et partagés (salon, salle de sport, bibliothèque, spa…) » et que « Les occupants peuvent bénéficier de services mutualisés (Wifi, ménage, parking…) et payent un loyer comprenant l’assurance habitation ».

Le guide précise enfin que le champ d’application de certaines dispositions du code de l’urbanisme relatives à la mixité sociale s’applique à la sous-destination « logement » mais pas à la sous-destination « hébergement », comme cela a été jugé par le Conseil d’Etat le 13 décembre 2021 pour les résidences services seniors ³⁾CE 13 décembre 2021 X c/ commune d’Erquy, req. n° 443815 : mentionné au Rec. CE : voir par le présent lien notre commentaire de janvier 2022.

La sous-destination « artisanat et commerce de détail » intègre désormais les « locaux dans lesquels sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés commandés par voie télématique » en précisant qu’il s’agit de drives « organisés pour l’accès en automobile ou pour l’accès piéton ».

Par ailleurs, outre « l’artisanat avec une activité commerciale de vente de biens, tels que les boulangeries, les charcuteries, les poissonneries », cette sous-destination intègre également, « l’artisanat sans activité commerciale de vente de biens (locaux de fabrication de produits alimentaires, de textile, de meubles, de produits automobiles, etc…) ».

La sous-destination « restauration » est définie comme recouvrant « les constructions destinées à la restauration sur place ou à emporter avec accueil d’une clientèle » incluant les « restaurants « traditionnels » dans lesquels les clients s’attablent pour manger mais également les restaurants qui pratiquent partiellement ou exclusivement la vente à emporter » par opposition aux « locaux de préparation de plats destinés à la livraison à une clientèle ayant effectué une commande par voie télématique même s’ils disposent d’un point de retrait » dit aussi dark kitchen qui sont rattachés à la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » créée par le décret du 22 mars 2023.

La sous-destination « autres hébergements touristiques » vise les « meublés de tourisme dans les conditions prévues dans le guide pratique de la réglementation des meublés de tourisme » de janvier 2022, c’est-à-dire les logements loués plus de 120 jours par an ou proposant de telles prestations hôtelières par opposition aux logements loués moins de 120 jours par an et ne proposant pas de prestations hôtelières au sens du b) du 4° de l’article 261-D du code général des impôts qui, comme nous venons de le voir, relève dans la sous-destination « logement ».

Le guide ajoute que cette sous-destination ne vient pas distinguer « le caractère lucratif ou non des établissements concernés » et qu’ainsi l’ensemble des résidences de vacances (par exemple, les maisons familiales de vacances appartenant à une personne morale de droit public et destinées à assurer un séjour de vacances à des enfants dans le cadre de colonies de vacances ou à des familles ayant des revenus modestes) relèvent de cette sous-destination, même si leur exploitation globale n’a pas de caractère commercial.

S’agissant de la sous-destination « locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés », le guide vient préciser que cette sous-destination intègre « les constructions des détenteurs d’une mission de service public, dont une partie substantielle est dédiée à l’accueil du public » et ajoute que ce caractère substantielle de l’accueil du public « n’est pas quantifié (il n’est pas nécessaire que plus de 50 % de la surface de plancher du bâtiment soit dédié à l’accueil du public) mais estimé au regard des missions de service public qui y sont exercées ».

La nouvelle sous-destination « lieux de culte » créée par le décret du 22 mars 2023 intègrera les constructions « répondant à des besoins collectifs de caractère religieux » et facilitera la procédure mise en œuvre pour l’application des dispositions de article L. 422-5-1 du code de l’urbanisme ⁴⁾Crée par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 : « Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis du représentant de l’Etat dans le département si le projet porte sur des constructions et installations destinées à l’exercice d’un culte » instaurant la consultation préalable du représentant de l’Etat dans le département pour tout projet portant sur des constructions et installations destinées à l’exercice d’un culte.

En ce qui concerne la sous-destination « industrie », le guide précise que cette sous-destination intègre les « constructions relevant de l’activité extractive du secteur primaire » ⁵⁾Comme le précise l’arrêté du 22 mars 2023 à la suite du décret du même jour qui avait ajouté la mention du secteur primaire dans la destination « autres activités des secteurs secondaire et tertiaire »., c’est-à-dire les « activités dont la finalité consiste en une exploitation des ressources naturelles (notamment les exploitations minières, et gisements) ».

Pour la sous-destination « entrepôt », le guide reprend les ajouts de l’arrêté du 22 mars 2023 selon lequel cette sous-destination intègre les « locaux logistiques dédiés à la vente en ligne ainsi que les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique, ainsi que les locaux hébergeant les centres de données » et précise qu’il s’agit respectivement des « locaux dédiés au stockage de produits commandés en ligne et livrés au client tels que les « dark stores », qu’ils disposent ou non d’un point de retrait des marchandises » et des « data centers ».

Le guide ajoute que les « équipements de logistique urbaine de proximité » font également partie de cette sous-destination dès lors que ces locaux sont « affectés à des activités de service logistique liées à la livraison finale et à la réexpédition des marchandises, pouvant inclure du stockage de courte durée et le retrait par le destinataire, à l’exclusion de tout service commercial incluant la préparation des commandes destinées à un client final ».

Le guide précise que la sous-destination « bureau » intègre, comme nous venons de le voir, les « constructions des administrations dont l’accueil du public est limité » et explicite ce choix en précisant que les bureaux « administratifs » n’accueillant pas du public et les bureaux « tertiaires » ont une fonction urbaine identique ce qui ne permet de justifier une différenciation des règles d’urbanisme applicables.

Enfin, pour la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » créée par le décret du 22 mars 2023, le guide intègre la définition donnée par l’arrêté du 22 mars 2023 selon lequel cette nouvelle sous-destination « recouvre les constructions destinées à la préparation de repas commandés par voie télématique. Ces commandes sont soit livrées au client soit récupérées sur place » et précise expressément qu’il s’agit de locaux de type dark kitchen « qui ne prévoient pas la possibilité d’accueillir une clientèle pour se restaurer sur place ».

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