La constitution et la modification des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ne peuvent faire l’objet d’un recours

CE 3 juin 2020 Commune de Piana, req. n° 422182 : Mentionné aux tables du Rec. CE

1       Le contexte du pourvoi

Par un courrier du 30 mai 2013, le préfet de la Corse-du-Sud a refusé de faire droit à la demande du maire de la commune de Piana tendant au retrait de treize hectares de la « zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique » (ZNIEFF) dénommée « Capo Rosso, côte rocheuse et ilots », qui se situe à la pointe sud-ouest du golfe de Porto.

La commune considérait effectivement que ces treize hectares ne présentaient pas de caractéristiques écologiques justifiant son inventaire au titre du patrimoine naturel remarquable.

Celle-ci a alors saisi le tribunal administratif de Bastia en vue de l’annulation de cette décision ainsi que du rejet implicite du recours hiérarchique qu’elle avait formé auprès du ministre chargé de l’environnement.

Par jugement du 9 février 2017 ¹⁾Req. n° 1500511., le tribunal administratif a annulé ces deux décisions et enjoint au préfet de la Corse-du-Sud et au ministre chargé de l’environnement de procéder au réexamen de la demande de la commune de Piana dans un délai de six mois suivant la notification du jugement.

Par un arrêt du 11 mai 2018 ²⁾Req. n° 17MA01513., la cour administrative d’appel de Marseille a annulé ce jugement et rejeté la demande présentée par la commune de Piana.

Cette dernière a ainsi formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

C’est dans ce cadre que le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur le point de savoir si le refus de modifier le périmètre d’une ZNIEFF constitue une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir.

2      La décision du Conseil d’Etat

2.1    Par une décision qui sera mentionnée dans les tables du recueil Lebon sur ce point, le Conseil d’Etat juge que « les inventaires des richesses écologiques, faunistiques et floristiques » réalisés par zone sous la responsabilité scientifique du Museum national d’histoire naturelle sous l’appellation de ZNIEFF, « constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel permettant d’apprécier l’intérêt environnemental d’un secteur pour l’application de législations environnementales et urbanistiques mais sont, par eux-mêmes, dépourvus de portée juridique et d’effets ».

En ce sens, il estime que « si les données portées à l’inventaire que constitue une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique sont susceptibles d’être contestées à l’occasion du recours formé contre une décision prise au titre de ces législations » la constitution d’un inventaire en une zone n’est pas en elle-même un acte faisant grief. Il en est pareillement de la décision de modifier les ZNIEFF existantes.

Par conséquent le pourvoi en cassation de la commune de Piana est rejeté.

2.2    Les conclusions du rapporteur public, M. Olivier Fuchs, librement disponibles sur le site internet dédié du Conseil d’Etat ³⁾https://www.conseil-etat.fr/ressources/decisions-contentieuses/arianeweb., éclairent sur la solution rendue.

Ce dernier rappelle en effet que plusieurs éléments concourent pour soutenir que les ZNIEFF, si elles sont des objets de connaissance scientifique, n’emportent pas d’effets juridiques.

D’une part, le rapporteur public énonce que les dispositions I de l’article L. 411-5 du code de l’environnement alors en vigueur au moment du litige, dont les dispositions ont été reprises aux I de l’article L. 411-1 A du même code, ne confèrent aucun effet juridique à l’inventaire précité.

D’autre part, il rappelle que la jurisprudence du Conseil d’Etat a déjà pu juger que l’inventaire ZNIEFF « est dépourvu de toute portée réglementaire » ⁴⁾CE 22 mai 2012 Association de défense des propriétaires privés fonciers et autres et Association des 12 habitants de Pibrac et des communes voisines pour la sauvegarde de l’environnement, req. n°^s 333654 et 334103. et même jugé que cet inventaire « est dépourvu par lui-même de portée juridique et n’est de ce fait pas opposable à une autorisation d’exploiter une installation classée » ⁵⁾CE 24 avril 2013 Comité de sauvegarde de Clarency-Valensole, req. n° 352592..

2.3    Il est enfin intéressant de noter que le rapporteur public a écarté un argument du pourvoi au terme duquel la commune de Piana soutenait qu’une ZNIEFF, même dépourvue d’effet juridique, produit des effets réels et notables, notamment économiques en se traduisant par une limitation du droit à construire.

L’argument était directement inspiré des décisions Fairvesta ⁶⁾CE 21 mars 2016 Société Fairvesta International GMBH et autres, req. n° 368082 : Publié au Rec. CE. et Mme Le Pen ⁷⁾CE 19 juillet 2019 Mme Le Pen, req. n° 426389 : Publié au Rec. CE., dans le cadre desquelles la haute juridiction administrative juge que les orientations ou prises de position des autorités administratives, lorsqu’elles seraient de nature à produire des effets notables ou seraient susceptibles d’avoir une influence sur le comportement d’une personne, sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

Les conclusions ont toutefois proposé à la formation de jugement de ne pas retenir cette thèse dès lors notamment qu’une ZNIEFF ne constitue donc pas une prise de position d’une autorité administrative, mais un simple constat scientifique.

Les développements du rapporteur public sur ce point apparaissent d’autant plus intéressants dans la mesure où le Conseil d’Etat a procédé 9 jours après cette décision à une synthèse de sa jurisprudence relative à la contestation des « documents de portée générale » ⁸⁾CE 12 juin 2020 GISTI, req. n° 418142 : Publié au Rec. CE.. Cette décision du 12 juin 2020 de Section du Conseil d’Etat est commentée sur notre blog.

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