Le Conseil d’État valide le décret du 29 octobre 2020 portant la mesure de confinement et ses conséquences

CE, Ord., 7 novembre 2020, n° 445821

L’ordonnance du 7 novembre 2020 commentée a été rendue dans le contexte d’état d’urgence sanitaire liée à l’épidémie de covid-19. Sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, le Président de la République a pris le décret n°2020-1257 du 14 octobre 2020, déclarant l’état d’urgence à compter du 17 octobre 2020 sur l’ensemble du territoire national. Puis, le 29 octobre, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret contesté.

Les requêtes n°445821, n°445837, n°445839, n°445850, n°445857, n°445868, n°445869 et n°445888 sont en effet dirigées contre le décret n°2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Ces requêtes sont présentées sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ¹⁾L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.». portant sur la procédure du référé-liberté devant le juge administratif. Au préalable, trois conditions de fond doivent être réunies pour que les dispositions de cet article s’appliquent :

1° Une atteinte grave à une liberté fondamentale. De manière non exhaustive, le juge administratif a établi la liste des libertés fondamentales qui font l’objet de la protection de l’article L. 521-2 précité. Elles sont quasiment toutes reconnues par la Constitution, mais tous les droits et libertés garantis par la Constitution n’ont pas la qualité de liberté fondamentale. Certains droits sociaux impliquant une prestation de l’administration n’ont pas la qualité de liberté fondamentale comme le droit à la santé ²⁾CE 8 septembre 2005 Garde des Sceaux, min. de la justice, req. n°284803..

Le requérant doit ensuite établir que la liberté fondamentale est gravement atteinte. Le juge doit apprécier les effets concrets de la décision ou du comportement de l’administration sur la situation personnelle du requérant et à fixer les seuils à partir duquel il estime sa protection nécessaire. Il doit tenir compte des circonstances de l’affaire.

2° Une atteinte manifestement illégale. L’atteinte portée à la liberté invoquée doit provenir directement d’une décision, d’un agissement positif ou d’une carence dont l’illégalité est manifeste.

3° Que l’urgence commande de faire cesser. L’urgence est le plus souvent appréciée au stade de la condition relative à l’atteinte grave à une liberté fondamentale.

Dans le cas présent, les requérants soutiennent que des atteintes sont portées aux droits et libertés suivants : la liberté d’aller et venir ³⁾CE 9 janvier 2001 Deperthes, req. n°228928 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; les libertés de circulation « que l’ordre juridique de l’Union européenne attache au statut de citoyen de l’Union » ⁴⁾CE Ord. 9 décembre 2014 Mme Pouabem, req. n°386029 : constituent une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; le droit au respect de la liberté personnelle ⁵⁾CE 15 octobre 2001 Min. Intérieur c/ Hamani, req. n°238934 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; le droit au respect de la vie privée ⁶⁾CE 25 octobre 2007 Mme Y., req. n°310125 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; le droit au respect aux droits de la défense ⁷⁾CE 3 avril 2002 Min. Intérieur c/ Kurtarici, req. n°244686 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2., en particulier le droit à l’assistance d’un avocat et la liberté de déplacement d’un avocat (pour l’exercice de ses fonctions et le secret professionnel) ; le droit au respect de la dignité de la personne humaine ⁸⁾CE Ord. 14 novembre 2008 Observatoire international des prisons, req. n° 315622 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants ⁹⁾CE 23 novembre 2015 Min. Intérieur et Commune de Calais, req. n°394540, 394568 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; la liberté d’entreprendre et la liberté de commerce et de l’industrie ¹⁰⁾CE 12 novembre 2001 Commune de Montreuil-Bellay, req. n°239840 : constituent une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; la liberté de se nourrir ; le droit d’accès à des produits de première nécessité ; le droit du respect de la santé ; le droit fondamental d’accès aux soins ¹¹⁾CE 30 juillet 2015 Section française de l’observatoire international des prisons (OIP-SF), req. n° 392043 : le droit de recevoir les traitements et les soins appropriés à son état de santé constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; le droit de la santé des personnes détenues ; l’intérêt supérieur de l’enfant ¹²⁾CE 4 mai 2011 Ministre des affaires étrangères, req. n° 348778 : constitue une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2. ; les droits des enfants à un niveau de vie suffisant et à la santé ; les droits des enfants au repos, au loisir et aux interactions avec les autres élèves ; le droit des enfants d’être informé, d’exprimer librement son opinion et de voir cette opinion prise en considération.

Les demandes, qui découlent de ces prétendues atteintes, portent sur la remise en cause de l’ensemble du dispositif de lutte contre le virus Covid-19, les mesures relatives à la restriction des activités commerciales, sur la suspension de l’obligation de porter le masque en tant qu’elle s’applique aux enfants de 6 à 10 ans et sur le complément de l’article 4 du décret afin d’assurer le droit de visite des personnes détenues, et sur la dispense d’obligation de remplir une attestation pour les avocats.

Le Conseil d’État s’est prononcé sur ces conclusions dans l’ordonnance du 7 novembre dernier ; ci-après sont retranscrites ses considérations.

• Sur la remise en cause de l’ensemble du dispositif de lutte contre le virus

Dans un premier temps, la Haute juridiction considère que la mesure de confinement prise par le décret contesté ne porte pas une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir et au droit au respect de la vie privée.

L’article 4 du décret interdit tout déplacement des personnes hors de leur lieu de résidence et fixe une liste limitative des exceptions à cette interdiction.

Le Conseil d’État rappelle qu’en prenant de telles mesures, le gouvernement a fait le choix de casser la dynamique actuelle de la progression du virus par la stricte limitation des déplacements de personnes hors de leur domicile. L’objectif est de limiter les interactions sociales à l’occasion desquelles la propagation du virus est facilitée.

Dans un deuxième temps, le Conseil d’État considère qu’une atteinte grave et manifestement illégale n’est pas portée au droit au respect de la santé.

Les requérants soutiennent que la mesure de confinement résultant de l’article 4 du décret comporte des risques en termes d’atteinte à la santé mentale qui n’auraient pas été correctement évalués par le gouvernement ni par le conseil scientifique.

Le Conseil d’État précise à cet égard que plusieurs avis du comité scientifique ont été examinés sur cette question, et que le décret autorise tout de même les déplacements pour effectuer des consultations, examens et soins ne pouvant être assurés à distance ainsi que les déplacements pour motif familial impérieux ou pour assistance à personne vulnérable.

Dans un troisième temps, concernant les avis du comité scientifique, le Conseil d’État considère que les exigences résultant de l’article L. 3131-19 du code de la santé publique n’ont pas été méconnues.

Le Conseil d’État rejette donc la demande tenant à la suspension de la mesure de confinement prévue par le décret du 29 octobre 2020.

• Sur la remise en cause des mesures relatives à la restriction des activités commerciales

Les requérants soutiennent que le gouvernement aurait dû permettre le maintien de l’ouverture des commerces dans le cadre d’un protocole sanitaire strict.

En effet, les articles 37 et suivants du décret ordonnent la fermeture des restaurants et débits de boisson et autorisent, s’agissant des magasins de vente, l’ouverture au public pour la vente de produits de première nécessité, tout en maintenant la possibilité pour les autres produits, de recourir à la vente à distance avec livraison à domicile ou retrait de commandes.

Le Conseil d’État rappelle que cette fermeture procède du choix de limiter la propagation du virus par le maintien aussi strict que possible des personnes à leur domicile. Des dispositifs d’aides visant à réduire les charges qu’elles supportent normalement, à destination des entreprises concernées dont l’activité sera ainsi fortement réduite, sont mis en place.

La Haute juridiction rejette ainsi la demande de suspension des dispositions du décret du 29 octobre 2020 limitant l’activité des magasins de vente ou des activités de restauration des hôtels.

• Sur la suspension de l’obligation de porter un masque en tant qu’elle s’applique aux enfants de 6 à 10 ans

L’article 36 du décret prévoit que les enfants de plus de 6 ans doivent porter un masque de protection dans les établissements scolaires concernés.

Le Conseil d’État rappelle que le port du masque chez les enfants âgés de 6 à 10 ans est recommandé par l’Organisation Mondiale de la Santé et l’UNICEF dans les établissements scolaires. Dans ces conditions, ils pourront continuer à avoir accès à l’éducation et dans le même temps se protéger entre eux et vis-à-vis des adultes de la contamination.

Le port du masque permet également de limiter les hospitalisations dues à d’autres pathologies habituellement fréquentes à cette période de l’année.

Le Conseil d’État considère que l’obligation du port du masque ne constitue pas une atteinte grave et manifestement illégale aux droits de ces enfants. Il n’est pas non plus démontré, qu’en portant le masque, ces derniers soient exposés à des risques particuliers pour la santé.

La Haute juridiction rejette dès lors également de la demande de suspension de l’obligation du port du masque en tant qu’elle s’applique aux enfants de 6 à 10 ans.

• Sur le complément de l’article 4 du décret afin d’assurer le droit de visite des personnes détenues

L’article 4 du décret en son point 4° prévoit une exception à l’interdiction de sortir de son domicile pour les « déplacements pour motifs familial impérieux ».

Le Conseil d’État rappelle que les représentants du ministère de la justice et de la santé ont précisé que cet article s’applique au cas des personnes disposant d’un permis de visite aux personnes détenues, que ce soit au titre de la détention provisoire ou au titre de l’exécution d’une peine. Des mesures d’information supplémentaires sont mises en place à l’attention des personnes détenues dans les centres de détention et les maisons d’arrêt, et en direction des personnes bénéficiant d’un droit de visite pour permettre plus facilement de justifier la régularité de leur déplacement

La demande tenant au complément de l’article 4 du décret du 29 octobre 2020 est rejetée.

• Sur la dispense de l’obligation de remplir une attestation pour les avocats

Le Conseil d’État considère que l’obligation de remplir une attestation pour l’avocat ne porte pas une atteinte grave et manifestement illégale à l’exercice de la profession d’avocat de nature à mettre en cause le respect des droits de la défense.

En effet, il est seulement attendu de l’avocat qu’il indique par la production de l’attestation, que la raison de son déplacement hors de son domicile est d’ordre professionnel, sans qu’il puisse lui être demandé aucune précision supplémentaire tenant à la nature exacte de l’activité en cause. Cette attestation est valable pour l’ensemble de la période du confinement.

En conclusion, le Conseil d’État écarte le caractère grave et manifestement illégal des atteintes portées à ces droits et libertés précités. Il valide la mesure de confinement décrétée par le gouvernement ainsi que ses conséquences, en rejetant ces demandes par des arguments rapides se référant notamment au choix du gouvernement de stopper la propagation du virus par la réduction des interactions sociales.

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