Le principe de non-régression en action : la censure des assouplissements dans la création de plans d’eau en zones humides  

CE 2 mars 2026 Association France Nature Environnement et a., req. n° 497009

Par une décision du 2 mars 2026, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté ministériel du 3 juillet 2024 qui assouplissait les règles de création de plans d’eau en zones humides ¹⁾Arrêté du 3 juillet 2024 modifiant l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, en méconnaissance du principe de non régression de la protection de l’environnement, lequel prévoit que la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante.

Dans cette affaire, la haute juridiction administrative était saisie de plusieurs requêtes formées par des associations de protection de l’environnement, parmi lesquelles France Nature Environnement et la Ligue pour la Protection des Oiseaux, tendant à l’annulation de l’arrêté ministériel du 3 juillet 2024 fixant de nouvelles règles de création de plans d’eau dans les zones humides.

La question posée au Conseil d’Etat était la suivante : un arrêté ministériel pouvait-il assouplir les règles de création de plans d’eau dans les zones humides alors que ces derniers jouent un rôle essentiel pour la biodiversité et l’environnement ?

Le Conseil d’Etat répond par la négative.

De façon pédagogue, il commence par rappeler que les zones humides sont définies comme : « les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année » (L. 211-1, 1° du code de l’environnement).

(a)   Du droit antérieur au droit nouveau : un droit nouveau moins protecteur de l’environnement et susceptible de concerner la majorité des projets

Le Conseil d’Etat relève ensuite que dans l’état antérieur du droit – tel qu’il résultait de l’article 4 de l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions générales applicables aux plans d’eau – la création de tels ouvrages n’était possible que s’ils participaient à une opération de restauration de la zone humide (a) ou, s’ils respectaient les 3 conditions cumulatives suivantes (b) :

• la création devait répondre à un intérêt général majeur ou présenter des bénéfices supérieurs à ceux attachés à la préservation du milieu (en matière de santé, de sécurité, de développement durable) (i)
• il ne devait pas exister d’alternative présentant un impact moindre pour l’environnement (ii)
• le projet devait comporter des mesures efficaces de réduction et de compensation de ses impacts (iii)

L’arrêté ministériel du 3 juillet 2024, attaqué, dispensait du respect de ces conditions les projets de plans d’eau dont la surface implantée en zone humide était inférieure à un hectare.

Or, les juges relèvent que, selon l’inventaire national établi par le ministère de la transition écologique en 2024, la majorité des plans d’eau ont une surface totale inférieure à un hectare, et dès lors, que cet assouplissement de la réglementation était susceptible de concerner une grande partie des projets de plans d’eau implantés en zone humide.

(b)   Le rôle essentiel des zones humides en matière environnementale

Le Conseil d’Etat constate qu’en l’état des connaissances scientifiques, les zones humides jouent un rôle essentiel en matière environnementale dès lors qu’elles constituent des refuges de biodiversité (la moitié des oiseaux en dépendent selon l’Office français de la biodiversité), qu’elles filtrent l’eau dans le sol, qu’elles participent à la régulation du cycle de l’eau, qu’elles atténuent les effets d’évènements climatiques extrêmes ou encore, qu’elles constituent une source d’alimentation en eau des bassins versants et des puits de carbone.

Il relève également que 41% des principales zones humides se sont dégradées entre 2010 et 2020 selon l’évaluation nationale réalisée par le commissariat général au développement durable et que ces enjeux ont conduit en 2022 à l’adoption du « plan national Milieux humides 2022-2026 », faisant de la restauration de ces milieux une priorité.

(c)   L’absence de protection équivalente et le respect du principe de non-régression

Or, depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ²⁾Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, un principe de non-régression existe en matière environnementale. Aux termes de celui-ci : « la protection de l’environnement (…) ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment » (L. 110-1, II, 9° du code de l’environnement).

Le Conseil d’Etat examine puis balaye, dans ce cadre, la défense du gouvernement selon laquelle les zones humides bénéficieraient par ailleurs d’un ensemble de protections adaptées et proportionnées, parmi lesquelles: les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), les autorisations et déclarations environnementales, les protections spécifiques prévues pour les zones humides d’intérêt environnemental particulier ou encore, la protection spécifique des sites Natura 2000 et des habitats protégés. Il constate que ces différentes protections ne couvrent pas l’ensemble des zones humides affectées par l’arrêté attaqué et n’offrent pas un niveau de protection équivalente à celle qui résultait de l’arrêté du 9 juin 2021.

Le Conseil en conclut que l’arrêté du 3 juillet 2024, modifiant l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques applicables aux plans d’eau, méconnait le principe de non-régression de la protection de l’environnement.

Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes présentées devant lui, le Conseil d’Etat prononce l’annulation de l’arrêté attaqué.

Si cette décision était attendue des associations de protection de l’environnement et constitue une première victoire pour la protection des zones humides, il n’est toutefois pas exclu que le sujet ressurgisse dans les prochaines semaines. Le gouvernement a en effet annoncé le dépôt prochain d’un « projet de loi d’urgence agricole », susceptible de rouvrir la discussion quant à l’encadrement des projets de création de plans d’eau. Affaire à suivre donc.

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