Les implantations industrielles et la réhabilitation des friches dans la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte

La loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte est parue au Journal officiel du 24 octobre 2023 et comporte trois titres consacrés : aux mesures destinées à faciliter et à accélérer les implantations industrielles et à réhabiliter les friches ; aux enjeux environnementaux de la commande publique ; et enfin au financement de l’industrie verte. Tour d’horizon des principales dispositions du premier titre ¹⁾A l’exception de ses articles 22 et 23 qui feront l’objet d’un commentaire séparé..

1 – Compétences des établissements publics fonciers

Les articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme sont modifiés à la marge pour préciser que :

• Les stratégies foncières des établissements publics fonciers de l’Etat ou locaux en matière de lutte contre l’étalement urbain et de limitation de l’artificialisation des sols peuvent comprendre des actions ou des opérations de renaturation ;
• Et que leur contribution au développement, au maintien ou à la transformation des activités économiques peut notamment avoir pour objet de faciliter les projets d’implantations industrielles.

2 – Accélération de l’instruction des demandes d’autorisation environnementale

2.1 – Pour rappel, en vertu de l’article L. 181-1 du code de l’environnement, une autorisation environnementale est requise si le projet :

• Nécessite une autorisation en application de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ;
• Nécessite une autorisation en application de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) soumis à la « loi sur l’eau » ;
• Nécessite une autorisation de travaux de recherche et d’exploitation des substances de mines, des gîtes géothermiques et des substances de carrières contenues dans les fonds marins du domaine public, sur le plateau continental, et dans la zone économique exclusive ;
• Est soumis à évaluation environnementale et : soit ne relève que d’un régime déclaratif relevant du préfet ; soit n’est soumis ni à autorisation, ni à déclaration.

2.2 – Initialement, lors de la création de l’autorisation environnementale en 2017, l’instruction d’une demande d’autorisation environnementale se déroulait en trois étapes successives : phase d’examen (avec en particulier le recueil des avis), phase d’enquête publique et phase de décision (articles L. 181-9 et L. 181-10 du code de l’environnement).

A la suite de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, une enquête publique n’était requise que si le projet était soumis à évaluation environnementale ou si l’autorité compétente estimait qu’une enquête était nécessaire au regard des impacts du projet ou de ses enjeux socio-économiques ; la demande étant à défaut soumise à une procédure de participation du public par voie électronique (PPVE).

En 2022, un rapport a démontré qu’à l’inverse d’autres pays de l’Union européenne, la France se caractérisait par un écart important entre le délai d’instruction théorique et le délai réel d’une autorisation d’implantation industrielle, avec au surplus un retard ; ex : Pologne : délai théorique de 4,5 mois et délai réel de 4 mois ; France : délai théorique de 9 mois et délai réel de 17 mois (Laurent Guillot, Simplifier et accélérer les implantations d’activités économiques en France, 2022, § 1.2, p. 4-10).

2.3 – En conséquence, la loi Industrie verte, d’une part, prévoit que les phases d’examen de la demande d’autorisation et de consultation du public seront désormais conduites en parallèle et, d’autre part, modifie à nouveau la procédure de consultation du public applicable, en créant cette fois-ci une nouvelle forme de consultation, à mi-chemin entre l’enquête publique et la PPVE. A cet effet, elle modifie les article L. 181-9 et L. 181-10 et crée un nouvel article L. 181-10-1.

La procédure est ainsi la suivante :

• Dès la réception du dossier de demande, l’autorité compétente (préfet de département en principe) demande au président du tribunal administratif de désigner un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête ;
• Dès que le dossier est jugé complet et régulier et que le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête est désigné, elle organise une consultation du public ;
• La durée de la consultation est de trois mois ou, lorsque l’avis de l’autorité environnementale est requis, d’un mois de plus que le délai imparti à celle-ci pour rendre son avis ;
• Le public est informé de la consultation et le dossier est mis à sa disposition selon les mêmes modalités qu’en matière de PPVE (le dossier étant donc mis à disposition du public par voie électronique et, uniquement sur demande, sur support papier) ;
• L’étude d’impact, quand elle est requise, est mise à la disposition du public au plus tard à l’ouverture de la consultation. Les avis recueillis par l’administration sur la demande sont mis à la disposition du public sans délai au fur et à mesure de leur émission. Le public pourra donc en disposer plus tôt, et éventuellement plus longtemps qu’actuellement.
• Dans les quinze premiers jours de la consultation, et à nouveau dans les quinze derniers jours, le commissaire enquêteur organise nécessairement une réunion publique avec la participation du pétitionnaire. Enfin, il rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trois semaines à compter de la clôture de la consultation du public (au lieu d’un mois actuellement).

Cette nouvelle procédure est censée permettre une accélération de l’instruction d’au moins trois mois.

Les réponses apportées par le pétitionnaire au plus tard lors de la réunion de clôture de la consultation sont en outre réputées faire partie du dossier de demande, de même que les éventuelles modifications consécutives du projet, sous réserve qu’elles n’en modifient pas l’économie générale. Ce qui permet de les prendre en considération sans devoir refaire la consultation du public.

2.4 – Lorsque l’instruction de l’autorisation d’urbanisme relative au même projet nécessite la mise en œuvre de l’une des modalités de participation du public mentionnées aux 1° à 3° de l’article L. 123-1-A (enquête publique, PPVE ou participation du public hors procédure particulière) et que cette procédure n’a pas encore été réalisée, la consultation prévue à l’article L. 181-10-1 en tient lieu (alors qu’il était jusqu’à présent prévu que les demandes de permis de construire et d’autorisation environnementale pouvaient faire l’objet d’une enquête publique unique).

En revanche, lorsqu’il doit être procédé par ailleurs à une enquête publique préalablement à une autre décision qu’une autorisation d’urbanisme, nécessaire à la réalisation du projet, et que cette enquête n’a pas encore été réalisée, la consultation du public prend la forme d’une enquête publique unique, sauf dérogation demandée par le pétitionnaire et accordée par l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale.

Enfin, lorsque le projet est soumis à évaluation environnementale, qu’il a déjà donné lieu à une enquête publique, que l’autorisation environnementale n’est pas la première autorisation délivrée et que l’étude d’impact doit être actualisée à cette occasion, la consultation du public est réalisée sous forme de PPVE conformément au III de l’article L. 122-1-1.

En résumé, la consultation du public réalisée dans le cadre de l’instruction d’une demande d’autorisation environnementale prend donc en principe la forme de la nouvelle procédure régie par l’article L. 181-10-1 et tenant lieu le cas échéant de consultation du public nécessaire à la demande d’autorisation d’urbanisme, sauf si une autre décision nécessaire au projet requiert une enquête publique (on réalise alors une enquête publique unique) ou si une PPVE peut être organisée en cas d’actualisation de l’étude d’impact.

2.5 – D’autres dispositions sont modifiées pour prendre en compte la création de cette nouvelle modalité de consultation.

En particulier, le deuxième alinéa de l’article L. 123-16 du code de l’environnement prévoyait que le juge administratif des référés faisait droit à toute demande de suspension d’une décision prise sans que l’enquête publique ou la procédure de participation du public par voie électronique requise ait eu lieu. Cet alinéa est supprimé et une règle similaire, mais plus étendue, est désormais énoncée à un nouvel article L. 123-1-B disposant que le juge administratif des référés fait droit à toute demande de suspension d’une décision prise sans que la participation du public sous l’une des formes mentionnées à l’article L. 123-1-A (ce dernier incluant désormais la nouvelle modalité de consultation) ait eu lieu, alors qu’elle était requise.

L’article 4 de la loi Industrie verte, dont l’ensemble de ces évolutions sont issues, s’applique aux demandes d’autorisation environnementale déposées à compter d’une date fixée par décret, et au plus tard un an après la promulgation de la loi.

3 – Possibilité d’un débat public global (ou d’une concertation préalable globale)

En matière de participation du public en amont, c’est-à-dire avant le dépôt d’une demande d’autorisation d’un projet, les projets d’aménagement ou d’équipement (autoroutes, lignes ferroviaires, équipements industriels…) qui répondent à certains critères ou excèdent certains seuils sont soit soumis à la saisine obligatoire de la Commission nationale du débat public (CNDP), soit susceptibles d’une saisine facultative de celle-ci (articles L. 121-8 et R. 121-2 du code de l’environnement).

La loi Industrie verte crée un nouvel article L. 121-8-2 prévoyant que lorsque plusieurs projets d’aménagement ou d’équipement susceptibles de relever de la saisine obligatoire de la CNDP sont envisagés sur un même territoire délimité et homogène au cours des huit années à venir, il peut être organisé, à la demande d’une personne publique, un débat public global ou une concertation préalable globale pour l’ensemble de ces projets. En pareille hypothèse :

• La CNDP est alors saisie de cette demande par cette personne publique, qui lui transmet à cet effet le dossier requis, qu’elle a reçu préalablement du maître d’ouvrage pour chaque projet ou qu’elle a elle-même élaboré si le maître d’ouvrage n’est pas encore connu ;
• Lorsqu’un débat public global ou une concertation préalable globale a eu lieu pour un ensemble de projets envisagés sur un territoire délimité et homogène, ces projets, mais également ceux envisagés ultérieurement sur le même territoire et cohérents avec sa vocation, sont dispensés de débat public propre ou de concertation préalable propre si leur mise en œuvre débute au cours des huit années suivant la fin de ce débat public global ou de cette concertation globale ;
• Par décision motivée, la CNDP, si elle est saisie, peut toujours décider de soumettre l’un de ces projets à débat public ou à concertation.

Selon les travaux préparatoires de la loi, cette disposition pourrait en particulier bénéficier aux projets envisagés au sein des zones industrialo-portuaires.

4 – Statut de déchet

Le déchet est défini comme toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire (article L. 541-1-1 du code de l’environnement), le statut de déchet entraînant alors des obligations pour son producteur ou son détenteur. La loi Industrie verte prévoit :

• Qu’une substance ou un objet élaboré dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matière première n’a pas le statut de déchet si cette substance ou cet objet est similaire à la substance ou à l’objet qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets, sous réserve que l’exploitant de l’installation de production respecte certaines conditions, telles que l’existence d’une demande ou d’un marché pour cette substance (article L. 541-4-3 modifié) ;
• Une substance ou un objet qui est produit au sein d’une plateforme industrielle et dont la production n’était pas le but premier du processus de production ne prend pas le statut de déchet si un ensemble de conditions est rempli (article L. 541-4-5).

5 – Réhabilitation des friches et ICPE

5.1 – Lors de la cessation d’exploitation d’une ICPE, l’exploitant doit, d’une part, la mettre en sécurité et, d’autre part, réhabiliter le site pour permettre sa réutilisation selon un usage déterminé conjointement avec la collectivité compétente en urbanisme et le propriétaire du terrain si ce dernier n’est pas l’exploitant. Depuis la loi ALUR du 24 mars 2014, un tiers peut en outre se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour la réhabilitation du site.

L’article 8 de la loi Industrie verte apporte plusieurs modifications, en prévoyant notamment :

• L’usage à retenir pour la réhabilitation en cas de désaccord entre les différentes personnes précitées ;
• La possibilité pour le tiers demandeur d’effectuer également les mesures de mise en sécurité ;
• Et la possibilité pour le préfet de fixer un délai contraignant pour la réhabilitation d’une partie seulement du site, sans devoir attendre l’arrêt de la totalité de l’exploitation.

5.2 – Sur les terrains ayant accueilli une ICPE mise à l’arrêt et régulièrement réhabilitée pour permettre un certain usage, le maître d’ouvrage qui envisage un usage différent doit faire réaliser une étude par un bureau d’études spécialisé et joindre l’attestation de prise en compte de celle-ci à son dossier de demande de permis de construire ou d’aménager (articles L. 556-1 du code de l’environnement et R. 431-16, n, du code de l’urbanisme).

L’article 9 de la loi modifie l’article L. 556-1 pour étendre cette obligation au cas où le maître d’ouvrage à l’initiative d’un projet de construction ou d’aménagement sur un terrain ayant accueilli une installation classée ne dispose pas d’éléments montrant que l’installation classée a été régulièrement réhabilitée. Cette extension s’applique aux permis de construire ou d’aménager dont la demande est déposée à partir du 1^er juillet 2024.

6 – Prise en compte des friches dans les SCOT

L’article 13 de la loi Industrie verte modifie ensuite les articles L. 141-3 et L. 141-6 du code de l’urbanisme afin que désormais, les schémas de cohérence territoriale prennent en compte les friches à un double titre :

• Leur projet d’aménagement stratégique, qui définit les objectifs de développement et d’aménagement du territoire à un horizon de vingt ans, doit tenir compte de l’existence de friches lorsqu’il favorise une gestion économe de l’espace limitant l’artificialisation des sols ;
• Le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique de leur document d’orientation et d’objectifs, qui vise à déterminer les conditions d’implantation des constructions commerciales et logistiques commerciales, doit privilégier l’utilisation prioritaire des friches en plus de celle des surfaces vacantes.

7 – Création des sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages avait inséré dans le code de l’environnement plusieurs dispositions régissant les modalités de mise en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité (articles L. 163-1 à L. 163-5 du code de l’environnement).

L’article L. 163-1 prévoyait notamment que toute personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité y satisfaisait soit directement, soit en confiant par contrat la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation, soit par l’acquisition d’unités de compensation dans le cadre d’un site naturel de compensation défini à l’article L. 163-3, lequel site devait avoir été préalablement agréé.

Devant le très faible succès des sites naturels de compensation (un seul agréé à ce jour), l’article 15 de la loi Industrie verte les remplace par les sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation, désormais définis par un nouvel article L. 163-1-A. Ceux-ci doivent toujours être agréés, mais peuvent vendre leurs unités de compensation, de restauration ou de renaturation à toute autre personne publique ou privée, que celle-ci soit ou non tenue à une obligation de compensation. Ils peuvent ainsi donner lieu à l’attribution de crédits carbone au titre du label « bas-carbone ».

Accessoirement, l’article 15 prévoit également que dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, une plateforme en ligne de référencement des unités de compensation, de restauration ou de renaturation sera mise en place par l’Etat.

8 – Extension du champ et du contenu de la déclaration de projet du code de l’urbanisme

La déclaration de projet prévue à l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme permettait jusqu’à présent à l’Etat et ses établissements publics, ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements de se prononcer, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général d’une opération d’aménagement ou de la réalisation d’un programme de construction, l’intérêt général ainsi reconnu permettant ensuite de mettre en compatibilité les documents d’urbanisme (plan local d’urbanisme et schéma de cohérence territoriale) selon une procédure dérogatoire plus rapide que les procédures de révision et de modification normalement requises. La déclaration de projet adoptée par l’Etat pouvait également mettre en compatibilité d’autres documents de planification. Enfin, la récente loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 avait étendu ce dispositif aux installations de production d’énergies renouvelables.

Tel que modifié par l’article 17 de la loi Industrie verte, l’article L. 300-6 permet à la déclaration de projet de se prononcer sur l’intérêt général :

• De l’implantation d’une installation industrielle de fabrication, d’assemblage ou de recyclage des produits ou des équipements, y compris de petites et moyennes entreprises, qui participent aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable, définis par décret en Conseil d’Etat, y compris des entrepôts de logistique situés sur le site et nécessaires au fonctionnement de cette installation ;
• De l’implantation d’une installation de recherche et développement ou d’expérimentation de nouveaux produits ou procédés qui participent directement auxdites chaînes de valeurs des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable.

Par ailleurs, les projets dont la réalisation nécessite de porter atteinte à des espèces protégées ou à leurs aires de repos ou sites de reproduction requièrent, pour pouvoir être effectivement réalisés, une autorisation dite « dérogation espèces protégées », prévue au 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. La délivrance de cette dérogation n’est possible que si trois conditions cumulatives sont réunies, l’une d’elles étant que le projet réponde à l’un des objectifs limitativement énumérés, parmi lesquels figurent « l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou […] d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique ».

Il est désormais prévu que, lorsqu’elle est prononcée par l’Etat, la déclaration de projet relative à une installation industrielle visée à l’article L. 300-6, aux projets d’infrastructures directement liées à cette installation ou aux projets de création ou de modification d’ouvrages permettant son raccordement au réseau public de transport d’électricité, peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). Cette reconnaissance ne pourra être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration de projet, dont elle est divisible, et non pas lors d’un recours dirigé contre la dérogation « espèces protégées ».

9 – Projets d’intérêt national majeur

Afin d’aller encore plus loin, l’article 19 de la loi crée dans le code de l’urbanisme un nouvel article L. 300-6-2 prévoyant qu’un projet industriel qui revêt, eu égard à son objet et à son envergure, notamment en termes d’investissement et d’emploi, une importance particulière pour la transition écologique ou la souveraineté nationale, peut être qualifié par décret de projet d’intérêt national majeur. Dans ce cadre :

• Chaque région peut signaler au ministre de l’industrie les projets qui lui semblent susceptibles d’être reconnus d’intérêt national majeur, après avoir recueilli, si la localisation du projet est déjà connue, l’avis des communes et EPCI de l’implantation pressentie ;
• Différents documents de planification, et notamment les SCOT et PLU, peuvent être mis en compatibilité par l’Etat, le projet de mise en compatibilité faisant alors l’objet d’un examen conjoint puis d’une procédure de participation du public par voie électronique et d’un avis de l’assemblée délibérante de la personne publique compétente pour approuver le plan, avant d’être adopté par décret ;
• Cette procédure de mise en compatibilité ne peut être engagée qu’après accord du maire de la commune dans laquelle le projet industriel pourrait être implanté, ou du président de l’EPCI en cas de plan local d’urbanisme intercommunal, et du président de la région lorsque son document de planification doit être mis en compatibilité ; étant souligné qu’en cas de réponse contradictoire entre la commune ou l’EPCI et la région, il est fait droit à la décision de la commune ou de l’EPCI ;
• Lorsque le projet d’intérêt national majeur est suffisamment précis à la date de la décision d’engagement de la procédure de mise en compatibilité, les pièces nécessaires à la délivrance des autorisations requises pour sa réalisation peuvent être transmises, dès cette date, à l’autorité compétente pour délivrer ces autorisations, en vue de leur instruction.

En parallèle, l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement est également complété pour prévoir que le décret qualifiant un projet industriel de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du même code et, là encore, que cette reconnaissance ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret.

10 – Reconnaissance d’une RIIPM par une DUP

Dans le même ordre d’idées, l’article 21 de la loi Industrie verte insère dans le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique un article L. 122-1-1 prévoyant que la déclaration d’utilité publique (DUP) d’un projet industriel, d’un projet d’infrastructure directement liée à ce projet industriel ou d’un projet de création ou de modification d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité ayant pour objet le raccordement dudit projet industriel peut pareillement lui reconnaître le caractère d’opération ou de travaux répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, pour la durée de validité initiale de la DUP et, le cas échéant, pour la durée de prorogation de cette déclaration, dans la limite de dix ans.

Là encore, cette reconnaissance ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la DUP.

Partager cet article