Parution de trois décrets ZAN : « ajustements » et « compléments » apportés à l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols

Décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols modifiant l’annexe à l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme

Décret n° 2023-1097 du 27 novembre 2023 relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols

Décret n° 2023-1098 du 27 novembre 2023 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols

Historique

La loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et Résilience) a fixé les objectifs suivants en matière de consommations des espaces :

• de 2021 à 2031 : réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestier (ENAF) ;
• en 2050 : atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette des sol (ZAN).

A cette fin, l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols a été inscrit comme l’un des objectifs généraux du droit de l’urbanisme énumérés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. L’article L. 101-2-1, créé par la loi Climat et Résilience, est venu définir les lignes directrices permettant d’atteindre l’objectif précité.

Par la suite, les décrets « nomenclature » ¹⁾ Décret n°2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme et « Sraddet » ²⁾ Décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, publiés au Journal Officiel du 30 avril 2022, pris en application de la loi Climat, ont établi une nomenclature des surfaces concernées par l’artificialisation des sols, et ont précisé les modalités d’intégration des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols dans le SRADDET. Notons que ces décrets ont été contestés par l’AMF, et le décret « nomenclature » a fait l’objet d’une censure partielle par le Conseil d’Etat ³⁾CE 4 octobre 2023 Association des maires de France req. n°465341 et 465343 (voir notre article sur cet arrêt : « Censure partielle du décret ZAN et validation du décret SRADDET par le Conseil d’Etat ».

Face aux difficultés à mettre en place un tel programme, le Parlement a adopté le 20 juillet 2023 la loi n° 2023-630 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux.

Dans le prolongement de cette chronique législative et réglementaire, et dans le but « d’ajuster » et de « compléter » la mise en œuvre de l’objectif ZAN, trois décrets d’application ont été publiés au Journal Officiel le 28 novembre 2023.

Le Ministère de la Transition Ecologique et de la Cohésion des Territoire fait œuvre de pédagogie : ces décrets sont accompagnés de notices particulièrement détaillées, et le Ministère publie également un guide synthétique « Zéro Artificialisation Nette » présentant les grands principes de la politique de sobriété foncière.

1.      Evolution de la nomenclature des surfaces et précisions sur le contenu du rapport local de suivi

Le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols a pour objet, selon la notice :

• de « mieux répondre aux enjeux de préservation et de restauration de la nature en ville, du renouvellement urbain et de développement des énergies renouvelables » en redéfinissant la nomenclature permettant d’évaluer et suivre l’artificialisation des sols dans les documents de planification urbaine ;
• de préciser « le contenu du rapport local de suivi de l’artificialisation des sols ».

1.1    Modification de la nomenclature annexée à l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme

(i)     La nomenclature annexée à l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme est modifiée par le décret n°2023-1096. Elle comporte désormais 5 catégories de surfaces artificialisées et 5 catégories de surfaces non-artificialisées :

Surfaces artificialisées :

1° Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti (constructions, aménagements, ouvrages ou installations) ;

2° Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison d’un revêtement (artificiel, asphalté, bétonné, couvert de pavés ou de dalles) ;

3° Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont stabilisés et compactés ou recouverts de matériaux minéraux, ou dont les sols sont constitués de matériaux composites (couverture hétérogène et artificielle avec un mélange de matériaux non minéraux) ;

4° Surfaces à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d’infrastructures notamment de transport ou de logistique, dont les sols sont couverts par une végétation herbacée ;

5° Surfaces entrant dans les catégories 1° à 4°, qui sont en chantier ou en état d’abandon ;

Surfaces non-artificialisées :

6° Surfaces naturelles dont les sols sont soit nus (sable, galets, rochers, pierres ou tout autre matériau minéral, y compris les surfaces d’activités extractives de matériaux en exploitation) soit couverts en permanence d’eau, de neige ou de glace.

7° Surfaces à usage de cultures dont les sols sont soit arables ou végétalisés (agriculture), y compris si ces surfaces sont en friche, soit recouverts d’eau (pêche, aquaculture, saliculture).

8° Surfaces dont les sols sont végétalisés et à usage sylvicole.

9° Surfaces dont les sols sont végétalisés et qui constituent un habitat naturel.

10° Surfaces dont les sols sont végétalisés et qui n’entrent pas dans les catégories précédentes.

Par comparaison avec la nomenclature issue du décret n°2022-763, cette nouvelle nomenclature :

• Permet de clarifier les surfaces entrant dans les catégories 1 à 4 de la nomenclature lorsqu’elles sont en chantier ou en état d’abandon ;
• Permet de confirmer que les surfaces à usage de culture agricole en état de « friches » constituent des surfaces non artificialisées ;
• Distingue les surfaces à usage agricoles de celles végétalisées à usage sylvicole, dans le but de bénéficier « d’une mesure plus fine de ces types de surfaces »

Le décret précise également que pourront être considérées comme n’étant pas artificialisées les surfaces végétalisées à usage de parc ou jardin, afin de valoriser ces espaces en ville.

De même, les surfaces végétalisées sur lesquelles seront implantées des panneaux photovoltaïques pourront être considérées comme non-artificialisées, sous réserve du respect de conditions techniques garantissant que ces installations n’affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol ainsi que son potentiel agronomique.

(ii)      Par ailleurs, la nomenclature issue du décret publié le 28 novembre 2023 vise à répondre aux griefs émis par le Conseil d’Etat ⁴⁾CE 4 octobre 2023 Association des maires de France req. n°465341 et 465343 (voir notre article sur cet arrêt : « Censure partielle du décret et ZAN et validation du décret SRADDET par le Conseil d’Etat ».

Désormais, l’occupation effective sera mesurée, à compter de 2031, à l’échelle de polygones dont la surface sera définie en fonction de seuils de références, mettant ainsi fin aux imprécisions reprochées au premier décret « nomenclature » partiellement censuré. Les seuils de références sont les suivants :

• Au moins 50 m² d’emprise au sol pour le bâti ;
• Au moins 2 500 m² d’emprise au sol ou de terrain pour les autres catégories de surfaces ;
• 5 mètres de large pour les infrastructures linéaires ;
• Au moins 25 % de boisement d’une surface végétalisée pour qu’elle ne soit pas seulement considérée comme herbacée.

(iii)     La notice souligne que la qualification des surfaces n’est attendue que pour l’évaluation du solde d’artificialisation nette des sols, dans le cadre de la fixation et du suivi des objectifs des documents de planification et l’urbanisme. En clair, la nomenclature doit être dissociée des possibilités de construction issues des zones au sein des documents d’urbanisme locaux.

Il est enfin rappelé que la nomenclature :

• Ne s’applique pas pour les objectifs de la première tranche de dix ans, dès lors que durant cette période, les objectifs ne portent que sur la réduction de la consommation ENAF ;
• N’a pas non plus vocation à s’appliquer au niveau d’un projet. En effet, à l’échelle des projets, l’artificialisation induite est appréciée directement au regard de l’altération durable des fonctions écologiques ainsi que du potentiel agronomique du sol ⁵⁾Il s’agit de la définition de l’artificialisation des sols issue de l’article 192 de la loi Climat. , dans le cadre des évaluations environnementales par exemple.

1.2    Contenu du rapport local de suivi de l’artificialisation des sols

Le décret n°2023-1096 a également pour objet de préciser le contenu du rapport local sur le rythme de l’artificialisation des sols et le respect des obligations déclinées au niveau local. Ce rapport doit être établi par les communes ou EPCI dont le territoire est couvert par un document d’urbanisme, au moins tous les trois ans.

Certaines données sur la consommation d’ENAF seront mises à dispositions par l’Etat, par le biais de la plateforme de l’observatoire de l’artificialisation (article R. 101-2 du code de l’urbanisme).

Les indicateurs et les données devant y figurer sont les suivants ⁶⁾Article R. 2231-1 du CGCT. :

1° La consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), exprimée en nombre d’hectares, le cas échéant en la différenciant entre ces types d’espaces, et en pourcentage au regard de la superficie du territoire couvert. Sur le même territoire, le rapport peut préciser également la transformation effective d’espaces urbanisés ou construits en espaces naturels, agricoles et forestiers du fait d’une renaturation ;
2° Le solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées, telles que définies dans la nomenclature annexée à l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme ;
3° Les surfaces dont les sols ont été rendus imperméables, au sens des 1° et 2° de la nomenclature annexée à l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme ;
4° L’évaluation du respect des objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et de lutte contre l’artificialisation des sols fixés dans les documents de planification et d’urbanisme. Les documents de planification sont ceux énumérés au III de l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme ⁷⁾Comprenons ici que le décret semble en réalité devoir renvoyer au IV de l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire aux SRADDET, PADD de Corse, SAR et SDRIF.

En toute hypothèse, le décret prévoit une disposition transitoire pour les indicateurs dont les communes ou intercommunalités ne pourraient pas disposer, en l’absence de données à court terme (article 4 du décret).

2.    Assurer une meilleure territorialisation des objectifs de sobriété foncière et recherche d’équilibre entre les échelons régionaux et infrarégionaux

Le décret n° 2023-1097 du 27 novembre 2023 relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols a quant à lui pour ambition d’assurer « la territorialisation des objectifs de sobriété foncière et d’équilibre entre le niveau d’intervention de la région d’une part, et d’autre part du bloc communal via les documents d’urbanisme », selon la notice.

C’est d’ailleurs bien ce qui était reproché au décret « SRADDET » du 29 avril 2022.

(i)    Dans le cadre de la saisine du Conseil d’Etat par l’AMF, cette dernière reprochait au décret « SRADDET » que la liste des objectifs en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols ne mentionne pas les efforts déjà réalisés par les collectivités au titre des critères pris en compte. Si le Conseil d’Etat écarte ce moyen dans son arrêt du 4 octobre 2023 précité, le décret n°2023-1097 tient toutefois compte de ces difficultés.

En ce sens, dans le rapport d’objectifs du SRADDET, les critères à considérer sont renforcées en faisant mention explicitement de la prise en compte des efforts passés ⁸⁾Article R. 4251-3 CGCT.

De la même manière, les critères de territorialisation des objectifs régionaux sont renforcés par la prise en compte des spécificités locales, au titre desquelles ⁹⁾Article R. 4251-3 CGCT :

• Les enjeux des communes littorales
• Les enjeux des communes de montagne
• Et en particulier les enjeux relevant des risques naturels prévisibles ou du recul du trait de côte.

(ii)     Le décret privilégie par ailleurs une « approche plus proportionnée et qualitative du rôle de la région », afin de ne « pas conduire à contraindre de façon excessive les documents infrarégionaux ».

Pour cela, la fixation obligatoire d’une cible chiffrée d’artificialisation à l’échelle infrarégionale dans les règles générales du SRADDET est supprimée, et devient une simple faculté de la région.

La région pourra toutefois décliner toute règle prise pour contribuer à l’atteinte des objectifs dans ce domaine entre différentes partie du territoire régional identifiées ¹⁰⁾Article R. 4251-8-1 du CGCT, en tenant compte des périmètres existants (SCoT) afin de ne pas méconnaître les compétences des échelons infrarégionaux.

Par l’intermédiaire de cette déclinaison territoriale, le décret entend :

• Garantir la surface minimale de consommation d’ENAF au niveau du SRADDET et du SCoT (nouvel article R. 141-6-1 du code de l’urbanisme)
• Soutenir la recomposition spatiale, par de nécessaires relocalisations, des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte.

S’agissant plus particulièrement certains projets d’envergure régionale, lesquels seront listés dans le fascicule des règles du schéma, le décret porte sur l’adaptation de la mutualisation de la consommation ou de l’artificialisation qu’ils engendrent ¹¹⁾Article R. 4251-8-1 II. du CGCT.

(iii)   Le décret prévoit ensuite d’ajouter un critère de territorialisation visant à rechercher un équilibre entre la lutte contre l’artificialisation des sols et la préservation des espaces dédiés aux espaces agricoles. A ce titre, pourra être mis en place une part réservée de l’artificialisation des sols pour des projets à venir de création ou d’extension du bâti agricole.

L’article 3 du décret appuie sur un point : une autorisation d’urbanisme conforme aux prescriptions d’un document d’urbanisme en vigueur et ayant fixé des objectifs chiffrés de lutte contre l’artificialisation des sols ne peut être refusée au motif qu’elle serait de nature à compromettre le respect de ces objectifs. En particulier, une autorisation d’urbanisme relative à une construction ou installation nécessaire à une exploitation agricole ne saurait être refusée au seul motif que sa délivrance serait de nature à compromettre de tels objectifs.

En clair, c’est bien la traduction de ces objectifs dans les documents d’urbanisme, via leurs prescriptions, lesquelles sont opposables aux projets, qui doit permettre d’atteindre lesdits objectifs.

3.   Précisions sur les modalités de fonctionnement de la commission de conciliation sur l’artificialisation des sols

Le troisième décret n° 2023-1098 du 27 novembre 2023 est relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols, issue du III ter de l’article 194 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021.

(i)   Cette commission est instituée dans chaque région, et est chargée d’assurer la prise en compte des priorités de développement local.

Le décret précise la composition et les modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur les projets d’envergure :

• Elle est composée de trois représentants pour la région, et de trois représentants pour l’Etat.
• Sa présidence est assurée par un magistrat administratif ;
• Des représentants du bloc communal peuvent y participer à titre consultatif dès lors qu’un projet les concerne ;
• D’autres acteurs peuvent être associés à la commission selon la matière du projet concerné.

Le rôle attribué à cette commission est de se voir saisie par la région en cas de désaccord avec l’Etat sur la liste nationale des projets d’envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur.

Pour mémoire, la loi du 20 juillet 2023 a prévu une comptabilisation spécifique pour ces projets afin que la consommation qu’ils emporteront pendant la première tranche ne soit pas directement imputable à la commune et à la région dans laquelle ils s’implantent ¹²⁾Durant la période 2021-2031, leur consommation ENAF sera comptabilisée et mutualisée au niveau national suivant un forfait de 12 500 hectares, dont 10 000 hectares seront dédiés aux régions couvertes par un SRADDET.

Les projets d’envergure présentant un intérêt général majeur sont ainsi listés par arrêté du ministre en charge de l’urbanisme, après avis du président de la région et consultation de la conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols (qui a remplacé la conférence des SCOT ¹³⁾Nouvel article L. 1111-9-2 du CGCT).

C’est donc dans le cadre d’un désaccord sur l’établissement de la liste que la Commission de conciliation est susceptible d’intervenir.

Elle peut, dans ce cadre, formuler une proposition dans un délai d’un mois suivant sa saisine. Cette décision est alors notifiée au ministre par le préfet.

Le ministre peut toutefois décider de ne pas suivre son avis, et doit informer les membres de la commission des raisons de sa décision.

 

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