Précisions sur la notification des décisions de préemption et application de la jurisprudence Czabaj : point sur le délai dans lequel un acquéreur évincé peut exercer un recours contre une décision de préemption qui ne lui n’a pas été notifiée

CE 16 décembre 2019 Commune de Montreuil, req. n°419220 : Mentionné aux tables du Rec. CE

1           Contexte du pourvoi

Par une décision du 24 septembre 2008, le maire de Montreuil a préempté un immeuble situé sur le territoire de la commune, pour l’acquisition duquel M. et Mme D. avaient conclu une promesse de vente.

Cette décision de préemption ne leur a pas été notifiée.

Par courrier en date du 18 mars 2013, M. et Mme D ont demandé à la commune de Montreuil des informations sur l’état du projet pour lequel le droit de préemption avait été exercé. Les époux D. ont joint à ce courrier une copie intégrale de la décision de préemption, laquelle ne mentionnait pas les voies et délais de recours.

Le 4 février 2015, M. et Mme D., en qualité d’acquéreurs évincés, ont demandé au maire de Montreuil de retirer sa décision de préemption du 24 septembre 2008, demande qui a été rejeté par décision en date du 19 février 2015.

M. et Mme D ont alors saisi le tribunal administratif de Montreuil d’une demande tendant à l’annulation de la décision de préemption et de la décision de rejet de leur recours gracieux. Leur recours a été enregistré au greffe le 17 avril 2015.

Par un jugement en date du 21 décembre 2015, le tribunal administratif de Montreuil a fait droit à leur demande.

Par un arrêt en date du 25 janvier 2018, la cour administrative d’appel de Versailles, saisie en appel par la commune de Montreuil, a annulé le jugement et a rejeté la demande d’annulation présentée par M. et Mme D au motif que leur recours, enregistré au tribunal administratif de Montreuil le 17 avril 2015, était tardif pour avoir été présenté au-delà du délai raisonnable dans lequel il pouvait être exercé.

C’est dans ce contexte que M. et Mme D. ont formé un pourvoi tendant à l’annulation de cet arrêt.

2          Décision du Conseil d’Etat

Par une décision en date du 16 décembre 2019, qui sera mentionnée dans les tables du recueil Lebon, le Conseil d’Etat énonce tout d’abord que l’acquéreur évincé est au nombre des personnes, destinataires de la décision de préemption, auxquelles cette décision doit être notifiée et qu’à défaut de notification, le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable (2.1). Il consacre ensuite l’application, aux décisions de préemption, de la jurisprudence dite « Czabaj » sur le délai raisonnable dans lequel un recours juridictionnel doit être exercé pour être recevable (2.2) et rappelle enfin qu’un recours gracieux ne peut être introduit que pendant le délai de recours contentieux (2.3).

2.1        En premier lieu, le Conseil d’Etat rappelle que les articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative (CJA) prévoient, respectivement, qu’un recours en annulation d’une décision administrative doit être formé dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision et que, lorsqu’il s’agit d’une décision devant être notifiée à son destinataire, ce délai de deux mois n’est opposable que si la notification comportait une mention des voies et des délais de recours.

Au visa de ces dispositions, le Conseil d’Etat juge que les décisions de préemption doivent être notifiées aux acquéreurs évincés et que cette notification doit mentionner les voies et délais de recours. A défaut, le délai de recours prévu par l’article R. 421-1 du CJA ne leur est pas opposable. C’est sur ce point que la décision est fichée aux tables.

Si le Conseil d’Etat n’y fait pas expressément référence, rappelons que cette obligation de notifier une décision de préemption à l’acquéreur évincé résulte directement des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, aux termes desquelles :

« Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. »

Au visa de cet article, la Haute juridiction a déjà eu l’occasion d’indiquer que cette notification doit être faite au propriétaire intéressé ¹⁾CE 15 mai 2002 Ville de Paris, c/ Association cultuelle des témoins de Jéhovah de Paris, req. n°230015 : Rec. CE.. Elle a aussi jugé qu’en cas de vente par adjudication, la décision de préemption doit être notifiée à l’adjudicataire ²⁾CE 17 décembre 2008 Office d’habitation du Gers, req. n°304840 : Mentionné aux tables du Rec. CE.

Enfin, dans une décision du 14 novembre 2007, le Conseil d’Etat a annulé une ordonnance rendu par le juge des référés qui avait, pour rejeter la demande d’un acquéreur évincé tendant à la suspension d’une décision de préemption, constaté que la requête à fin d’annulation de cette décision était tardive. Pour annuler l’ordonnance rendu par le premier juge, le Conseil d’Etat s’est fondé sur le fait que la décision de préemption en litige avait été notifiée qu’au mandataire commun du vendeur et de l’acquéreur évincé, alors que les deux constituaient deux personnes morales distinctes qui auraient donc dû recevoir deux notifications ³⁾CE 14 novembre 2007 SCI du Marais, req. n°305620 : Mentionné aux tables du Rec. CE..

Dans le prolongement de cette jurisprudence, le Conseil d’Etat énonce aujourd’hui explicitement que l’acquéreur évincé est au nombre des personnes, destinataires de la décision de préemption, auxquelles cette décision doit être notifiée et que si cette notification ne lui a pas été faite ou qu’elle n’est pas régulière (i.e. si elle ne mentionne pas les voies et délais de recours), le délai de recours prévu par l’article R. 421-1 du CJA ne lui est pas opposable.

Au cas présent, le Conseil d’Etat relève que la décision de préemption n’avait pas été notifiée aux requérants, acquéreurs évincés, et que la cour administrative d’appel de Versailles n’avait donc pas commis d’erreur de droit en jugeant que le délai de recours contentieux de deux mois ne leur était pas opposable.

Toutefois, le fait que ce délai ne soit pas opposable à l‘acquéreur évincé auquel la décision de préemption n’aurait pas été notifiée ne signifie pas pour autant qu’il puisse former, sans condition de délai, un recours contre ladite décision.

C’est la deuxième partie du raisonnement du Conseil d’Etat.

2.2       En deuxième lieu, le Conseil d’Etat vient faire une nouvelle application ⁴⁾ Voir ci-dessous pour un rappel des cas dans lesquels il a déjà fait application de ce principe en matière d’urbanisme. de sa jurisprudence Czabaj de 2016 ⁵⁾CE Ass. 13 juillet 2016 Czabaj, req. n° 387763 : Rec. CE, p. 340. en précisant le délai dans lequel un acquéreur évincé peut former un recours contre une décision de préemption qui ne lui a pas été notifiée.

En effet, en reprenant in extenso le considérant de principe de sa décision Czabaj, le Conseil d’Etat rappelle que :

« le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En de telles hypothèses, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ».

Le Conseil d’Etat précise ensuite la finalité de ce principe et la marche à suivre pour les juges du fond en indiquant que :

« la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d’en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ».

En l’espèce, le Conseil d’Etat relève que les acquéreurs évincés avaient, par courrier en date du 18 mars 2013, demandé à la commune de Montreuil des informations sur l’état d’avancement du projet pour lequel le droit de préemption avait été exercé. Ce courrier était accompagné de la décision de préemption en litige.

Dans ces conditions, la Haute juridiction considère que la cour administrative d’appel de Versailles a pu valablement juger que cette lettre avait été de nature à établir que les requérants avaient eu connaissance de la décision de préemption prise par le maire, à la date du 18 mars 2013.

Le Conseil d’Etat confirme donc que leur recours, enregistré au greffe du tribunal administratif de Montreuil le 17 avril 2015, était tardif et donc irrecevable.

Si l’on suit le raisonnement du Conseil d’Etat, les requérants, sauf à démontrer l’existence de circonstances particulières, pouvaient, en l’espèce, contester la décision de préemption au plus tard jusqu’au 18 mars 2014, soit un an après l’envoi de leur courrier de demande d’information au maire de la commune de Montreuil dont le contenu démontrait qu’ils avaient bien connaissance de l’existence de cette décision de préemption.

A ce titre, le Conseil d’Etat relève que la circonstance que la commune de Montreuil n’ait pas répondu à leur demande postérieure d’information sur les dispositions prises pour mettre en œuvre le projet de construction n’était pas susceptible de constituer une circonstance particulière de nature à faire obstacle à ce que leur recours soit regardé comme présenté au-delà du délai raisonnable.

Par cette décision du 16 décembre 2019, le Conseil d’Etat étend ainsi sa jurisprudence Czabaj aux recours formés contre les décisions de préemption, après en avoir consacré l’application pour d’autres types de recours et notamment aux recours juridictionnels devant être précédés d’un recours administratif obligatoire ⁶⁾CE 31 mars 2017 Ministre des finances c/ Amar, req. n° 389842 : Rec. CE., aux recours contre les décisions explicites de rejet à objet exclusivement pécuniaire ⁷⁾CE 9 mars 2018 Communautés de communes du pays Roussillonnais, req. n° 405355 : mentionné aux tables du Rec. CE., et contre les titres exécutoires ⁸⁾CE 9 mars 2018 Communauté d’agglomération du pays ajaccien, req. n° 401386 : mentionné aux tables du Rec. CE., aux recours formés contre les décisions implicites de rejet ⁹⁾CE 18 mars 2019 M. B. C/ Préfet du Val-de-Marne, req. n° 417270 : Rec. CE., au contentieux de l’urbanisme ¹⁰⁾CE 9 novembre 2018 SCI Valmore et autres, req. n° 409872 : mentionné aux tables du Rec. CE ; ayant déjà fait l’objet d’un article sur notre blog. et à l’exception d’illégalité des actes individuels ¹¹⁾CE 27 février 2019 M. A. c/ ministre de l’action et des comptes publics, req. n° 418950 : Rec. CE ; ayant déjà fait l’objet d’un article sur notre blog.. En revanche, le Conseil d’Etat a récemment refusé d’étendre sa jurisprudence au contentieux indemnitaire de la responsabilité civile ¹²⁾CE 17 juin 2019 Centre hospitalier de Vichy, req. n°413097 : Rec. CE, ayant fait l’objet d’un article sur notre blog..

2.3       En troisième lieu, le Conseil d’Etat poursuit son raisonnement en rappelant les conditions dans lesquelles un recours gracieux peut être introduit, dans l’hypothèse où le délai recours contentieux de deux mois est étendu à un « délai raisonnable », faute de notification de la décision en litige aux requérants.

Sur ce point, la Haute juridiction indique que :

« l’exercice, au-delà du délai de recours contentieux contre un acte administratif, d’un recours gracieux tendant au retrait de cet acte ne saurait avoir pour effet de rouvrir le délai de recours. Par suite, le rejet d’une telle demande n’est, en principe, et hors le cas où l’administration a refusé de faire usage de son pouvoir de retirer un acte administratif obtenu par fraude, susceptible de recours. »

Au cas présent, le recours gracieux de M. et Mme D. a été formé le 4 février 2015, soit postérieurement à l’expiration du délai de recours contentieux

Le Conseil d’Etat conclut que c’est à bon droit que la cour administrative de Versailles a considéré que les requérants n’étaient pas recevables à demander l’annulation de la décision rejetant leur demande de retrait de la décision de préemption, laquelle a été formée après l’expiration du délai initial du recours contentieux contre cet acte.

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