Précisions sur l’appartenance au domaine privé des immeubles de bureaux appartenant à une personne publique

Conseil d’État 23 janvier 2020 société JV immobilier, req. n° 430192

1          Contexte

Par un acte enregistré le 16 octobre 2007, la commune de Bussy-Saint-Georges a acquis un ensemble immobilier qu’elle a ensuite cédé à la société JV immobilier en 2013.

Le tribunal de grande instance de Meaux (ex tribunal judiciaire) a été saisi d’une action en nullité de cette cession.

Toutefois, celui-ci a sursis à statuer, par un jugement du 24 août 2017, jusqu’à ce que le tribunal administratif de Melun se soit prononcé sur l’appartenance au domaine public de plusieurs lots de l’ensemble immobilier cédé.

Par un jugement du 8 avril 2019, le tribunal administratif de Melun a jugé que les lots en question appartenaient au domaine public de la commune de Bussy-Saint-Georges.

La société JV immobilier a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat et demandé l’annulation du jugement.

2         La décision du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat commence par rappeler les dispositions de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui dispose : « (…) le domaine public d’une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ».

Il rappelle également qu’aux termes de cet article : « font partie du domaine privé les biens des personnes publiques (…) biens immobiliers à usage de bureaux, à l’exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public ».

C’est au regard de ce texte que le Conseil d’Etat examine, ensuite, lot par lot la domanialité des différentes parties qui composent l’ensemble immobilier en question.

Tout d’abord, s’agissant des parties de l’ensemble immobilier composées de salles et de locaux à usage de bureaux mises à la disposition de diverses associations pour recevoir leurs adhérents, mais également les habitants de la commune intéressés par les activités des associations, le tribunal administratif de Melun avait considéré qu’elles faisaient partie du domaine public du fait de leur affectation à l’usage direct du public.

S’il était de jurisprudence constante que les biens immobiliers réservés aux membres d’une association ne peuvent faire partie du domaine public ¹⁾TC 13 octobre 2014 société AXA France IARD, req. n° C3963. , une interrogation subsistait concernant les biens susceptibles de recevoir également du public.

Le Conseil d’Etat lève donc cette incertitude en jugeant que les biens immobiliers à usage de bureau relèvent du domaine privé de la collectivité quand bien même ils seraient susceptibles de recevoir du public.

Ensuite, s’agissant des lots occupés par les services municipaux de la culture, du sport et de la petite enfance, le tribunal avait conclu qu’ils relevaient du régime de la domanialité publique dès lors qu’« ils avaient fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution, par ces services, de leurs missions de service public du fait de l’installation d’un point d’accueil et d’orientation ».

Or, selon le Conseil d’Etat, un point d’accueil et d’orientation des personnes reçues dans les bureaux ne constitue pas un aménagement indispensable c’est-à-dire véritablement nécessaire au fonctionnement du service public  ²⁾Voir par exemple : d’anciens entrepôts frigorifiques désormais à usage d’ateliers pour artistes font partie du domaine public dès lors que ces biens « présentent des caractéristiques, des dimensions et des volumes adaptés à l’exercice d’activités artistiques et culturelles, et ont fait l’objet d’aménagements indispensables à cet effet » (CAA de Paris 26 septembre 2017 Mme B.D., req. n°16PA01540)..

Enfin, le Conseil d’Etat considère que « le régime des associations foncières urbaines libres est incompatible avec celui de la domanialité publique, notamment avec le principe d’inaliénabilité. Par suite, des locaux acquis par une personne publique dans un immeuble inclus dans le périmètre d’une association foncière urbaine libre, fût-ce pour les besoins d’un service public, ne peuvent constituer des dépendances de son domaine public ».

Cette incompatibilité est relevée par la Haute Juridiction en raison du fait que les biens d’une association foncière urbaine libre sont grevés d’une hypothèque légale ³⁾Article L. 322-9 du code de l’urbanisme.. Cela avait déjà été jugé à propos du régime de la copropriété (dans lequel il existe plusieurs autres incompatibilités) ⁴⁾CE 11 février 1994 Compagnie d’assurances La Préservatrice Foncière, req. n°109564. mais jamais pour une AFUL ou une ASL .

En conséquence, le Conseil d’Etat annule le jugement du tribunal administratif de Melun et déclare que les lots en cause appartiennent au domaine privé de la commune de Bussy-Saint-Georges.

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