ZAC Paris Rive Gauche : précisions sur les pouvoirs du juge de cassation lorsqu’il censure une erreur commise par les juges du fond dans la mise en œuvre de l’article L. 600 5 1 du code de l’urbanisme et sur l’office du juge d’appel après renvoi de l’affaire par le Conseil d’Etat.

CE 22 février 2018 Société Udicité et Université Paris-Diderot Paris 7, req. nos 389518, 389651 : mentionné dans les tables du Rec. CE

Le juge de cassation a la faculté, lorsqu’il censure une erreur de droit commise par les juges du fond dans la régularisation prévue à l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme des vices entachant des autorisations d’urbanisme, d’annuler l’arrêt attaqué en tant qu’il rejette les conclusions présentées par le bénéficiaire du permis litigieux tendant à l’application de cet article tout en le laissant subsister en tant qu’il juge le permis entaché de différents vices.

1 Le contexte du pourvoi

L’Université Paris-Diderot Paris 7 avait conclu avec le groupement Udicité un contrat de partenariat portant sur la construction de bâtiments universitaires dans le périmètre de la zone d’aménagement concerté (ZAC) Paris Rive Gauche. Par un arrêté du 28 avril 2010, le préfet de région Île-de-France, préfet de Paris, a délivré à la SAS Unicité un permis de construire en vue de la réalisation du bâtiment « Olympe de Gouges » sur l’îlot M5B2. Par un arrêté du 16 avril 2012, le préfet a délivré à la société Unicité – devenue Udicité – un permis de construire modificatif portant sur ce même bâtiment.

Plusieurs associations et particuliers ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler l’arrêté du 28 avril 2010 par lequel le préfet de la région Île-de-France avait délivré le permis de construire contesté.

Par un jugement n° 1012456 du 2 juillet 2013, le tribunal administratif de Paris a fait droit à cette demande.

Par un arrêté du 23 décembre 2013, tirant les conséquences de cette annulation, le préfet de région a délivré un permis de construire modificatif à la société Udicité.

Par un arrêt nos 13PA03455, 13PA03474, 13PA03475 du 16 février 2015, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par la société Udicité, l’Université Paris-Diderot Paris 7et le ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche contre ce jugement.

Par une décision nos 389518, 389651 du 22 février 2018 ¹⁾A rapprocher de CE 22 février 2018 Société Udicité et Université Paris-Diderot Paris 7, req. nos 389520, 389652 : inédit au Rec. CE, concernant cette fois le bâtiment « Sophie Germain » sur l’îlot M6A1., le Conseil d’Etat a, en premier lieu, annulé l’arrêt attaqué en tant qu’il avait rejeté les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, en deuxième lieu, renvoyé l’affaire devant la cour administrative d’appel de Paris dans la mesure de la cassation prononcée et, en troisième lieu, rejeté le surplus des conclusions des pourvois.

Ce faisant, tout en rappelant que seules les insuffisances substantielles au sein du dossier de demande de permis de construire sont de nature à entraîner l’annulation du permis délivré (2.1), la Haute juridiction administrative s’attache à préciser l’office du juge dans la mise en œuvre de l’article L. 600 5 1 du code de l’urbanisme (2.2).

2 La décision du Conseil d’Etat

2.1 Le Conseil d’Etat rappelle, en premier lieu, le principe au terme duquel la complétude ou la régularité formelle d’un dossier de demande de permis de construire doivent faire l’objet d’une appréciation globale de la part du juge administratif, les insuffisances ou omissions au sein dudit dossier pouvant être régularisées par les autres pièces :

« 6. Considérant que la circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l’ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l’urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n’est susceptible d’entacher d’illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable ; » (…).

Il en résulte que seules les insuffisances ou omissions substantielles du dossier de demande peuvent justifier l’annulation d’un permis de construire ²⁾V., a contrario, CE 26 janvier 2015 M. et Mme A C. et autres, req. n° 362019 : publié au Rec. CE, à propos d’un dossier de demande de permis ne comportant pas la mention de la surface hors œuvre nette d’une construction et présentant une notice paysagère insuffisamment précise – CE 23 décembre 2015 Mme D. et autres, req., n° 393134 : mentionné dans les tables du Rec. CE, à propos d’une note de présentation de l’insertion du projet dans son environnement..

2.1.1 D’une part, la Haute juridiction administrative relève que, dès lors qu’en dépit de la mention contraire figurant dans le dossier de sécurité joint à la demande de permis de construire en application des dispositions de l’article R. 431-30 ³⁾Article R. 431-30 CU : « Lorsque les travaux projetés portent sur un établissement recevant du public, la demande est accompagnée des dossiers suivants, fournis en trois exemplaires :
a) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles d’accessibilité aux personnes handicapées, comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 111-19-18 et R. 111-19-19 du code de la construction et de l’habitation ;
b) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles de sécurité, comprenant les pièces mentionnées à l’article R. 123-22 du même code. ». du code de l’urbanisme, il ressortait des pièces du dossier que plusieurs niveaux du bâtiment projeté comportait des locaux devant être regardés comme ouverts au public en ce qu’ils étaient destinés à accueillir des personnes admises dans l’établissement en plus du personnel de l’université ou assimilé tels que des étudiants ; le juge d’appel avait pu, sans entacher son arrêt d’erreur de droit ou de dénaturation, retenir que la présentation des faits inexacte figurant dans le dossier joint à la demande avait été susceptible de fausser l’appréciation de l’autorité administrative sur la conformité du projet aux règles de sécurité.

2.1.2 D’autre part, elle considère que, dès lors que les étages supérieurs du bâtiment relevaient du régime des établissements ouverts au public, le permis de construire avait été délivré en méconnaissance de l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les ERP.

Par suite, le Conseil d’Etat retient que les juges du fond avaient pu à bon droit en déduire l’illégalité du permis de construire ainsi délivré à la société Udicité ; ayant auparavant considéré que l’avis de la commission de sécurité sur le projet d’autorisation d’ouverture d’un ERP constitue une garantie au sens de la jurisprudence Danthony ⁴⁾ CE 19 janvier 2018 Société Udicité et Université Paris-Diderot Paris 7, req. n°s 389523, 389654 : mentionné dans les tables du Rec. CE, voir l’article Blog..

2.2 En second lieu, la Haute juridiction administrative précise les pouvoirs du juge de cassation lorsqu’il censure une erreur commise par les juges du fond dans la mise en œuvre de l’article L. 600 5 1 ⁵⁾Article L. 600-5-1 CU : « Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ». du code de l’urbanisme, ainsi que l’office du juge d’appel après renvoi de l’affaire par le Conseil d’Etat.

Les dispositions de l’article L. 600 5 1 permettent au juge, lorsqu’un permis qui lui est déféré est entaché d’un vice susceptible d’être régularisé par la délivrance d’un permis modificatif, de surseoir à statuer dans l’attente de sa régularisation.

2.2.1 Le Conseil d’Etat consacre la possibilité pour le juge de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de cet article pour la première fois en appel ⁶⁾En ce sens, application pour la première fois en appel de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, CE Avis 18 juin 2014 SCI Mounou et autres, req. n° 376113 : publié au Rec. CE., alors même que l’autorisation d’urbanisme en cause a été annulée par les premiers juges :

« 15. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, lorsque le juge estime que le permis de construire, de démolir ou d’aménager qui lui est déféré est entaché d’un vice entraînant son illégalité mais susceptible d’être régularisé par la délivrance d’un permis modificatif, il peut, de sa propre initiative ou à la demande d’une partie, après avoir invité les parties à présenter leurs observations sur le principe de l’application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, constater, par une décision avant-dire droit, que les autres moyens ne sont pas fondés et surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour permettre, selon les modalités qu’il détermine, la régularisation du vice qu’il a relevé ; que le juge peut mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme pour la première fois en appel, alors même que l’autorisation d’urbanisme en cause a été annulée par les premiers juges ; (…) ».

En application de cet article L. 600 5 1, l’office du juge administratif de première instance ⁷⁾CAA Bordeaux 9 juillet 2015 Préfète de la Charente-Maritime, req. n° 15BX00442. comme d’appel ⁸⁾CE Avis 18 juin 2014 Société Batimalo et a., req. n° 376760 : publié au Rec. CE. lui impose ainsi de se prononcer expressément sur chacun des moyens écartés avant de surseoir à statuer.

Il considère ensuite que le juge peut se fonder spontanément sur des éléments transmis par l’administration visant à la régularisation du vice entachant le permis sans être, dès lors, tenu de surseoir à statuer, mais précise néanmoins que si les éléments transmis ne sont pas suffisants, celui-ci peut surseoir à statuer en vue d’obtenir l’ensemble des éléments permettant la régularisation :

« 16. Considérant que, dans le cas où l’administration lui transmet spontanément des éléments visant à la régularisation d’un vice de nature à entraîner l’annulation du permis attaqué, le juge peut se fonder sur ces éléments sans être tenu de surseoir à statuer, dès lors qu’il a préalablement invité les parties à présenter leurs observations sur la question de savoir si ces éléments permettent une régularisation en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme ; que, toutefois, si les éléments spontanément transmis ne sont pas suffisants pour permettre de regarder le vice comme régularisé, le juge peut, dans les conditions rappelées au point précédent, notamment après avoir invité les parties à présenter leurs observations sur le principe de l’application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, surseoir à statuer en vue d’obtenir l’ensemble des éléments permettant la régularisation ; (…) ».

Ce faisant, la Haute juridiction procède à une extension aux autorisations de construire, de démolir ou d’aménager de sa jurisprudence relative à la régularisation contentieuse des vices affectant des documents d’urbanisme ⁹⁾CE Sect. 22 décembre 2017 Commune de Sempy, req. n° 395963 : publié au Rec. CE. en application de l’article L. 600-9 ¹⁰⁾Article L. 600-9 CU : « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d’urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes :
1° En cas d’illégalité autre qu’un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité est susceptible d’être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ;
2° En cas d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables.
Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.
Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu’il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d’orientations et d’actions du plan local d’urbanisme ou les dispositions relatives à l’habitat ou aux transports et déplacements des orientations d’aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce. »., afin de permettre au juge, sous réserve d’en avoir avisé les parties et de les avoir invitées à présenter des observations sur cette régularisation, de directement la constater sans avoir préalablement à surseoir à statuer.

En l’espèce, elle censure partiellement, pour erreur de droit, l’appréciation portée par les juges du fond.

D’abord, en ce qu’ils ont considéré que le permis modificatif, délivré par le préfet à seule fin de tirer les conséquences du jugement du 2 juillet 2013, n’était par principe pas susceptible de régulariser les illégalités affectant le permis de construire initial et de rendre inopérants les moyens tirés de ces illégalités.

Ensuite, en ce qu’ils ont rejeté les conclusions de la société Udicité tendant à la mise en œuvre de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

2.2.2 La Haute juridiction administrative renvoie l’affaire à la cour administrative d’appel afin qu’elle se prononce sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

A cette occasion, le Conseil conclut que si la cour, après avoir recueilli à nouveau les observations des parties, constate que ces vices ont été régularisés par un permis modificatif ou envisage de surseoir à statuer en fixant un délai en vue de leur régularisation, il lui appartiendra de se prononcer sur le bien-fondé des moyens invoqués par les demandeurs de première instance autres que ceux qu’elle avait accueillis dans son arrêt du 16 février 2015.

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