Licéité de la location du domaine privé d’une commune à un prix inférieur à sa valeur

QE n° 01803 publiée au JO Sénat du 02/11/2017, page 3389 ; Réponse publiée au JO Sénat du 30/08/2018, page 4479

Une commune peut-elle mettre à disposition d’un éleveur, via un prêt à usage, une parcelle de son domaine privé pour laisser pâturer le bétail et assurer le débroussaillage de la parcelle contre les incendies ? Pour rappel, le prêt à usage permet au prêteur de livrer une chose au preneur pour son usage, à charge pour le preneur de la rendre ¹Art. 1875 du code civil.. Ce prêt est essentiellement gratuit ²Art. 1876 du code civil. et le prêteur demeure propriétaire de la chose ³Art. 1877 du code civil.. En pratique, le prêt bénéficie aux deux parties.

1          Pour le ministère, un tel prêt est licite dès lors qu’il est justifié par l’intérêt général.

En effet, si les collectivités territoriales « gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables » ⁴L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) , les libéralités des personnes publiques sont prohibées ⁵CE 17 mars 1893 Chemins de fer de l’est D. 1894 p. 119, concl. Romieu – CE 4 mai 2011 Chambre de commerce et d’industrie de Nimes, Uzes, Bagnols, Le Vigan, req. n° 334280 publié au rec. CE ; voir aussi : CC 26 juin 1986 Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social, n° 86-207 DC. : une personne publique ne peut donc pas disposer, à titre gratuit, de tout ou partie de ses biens ou droits au profit d’une autre personne, sans motif légitime.

Toutefois, le ministre rappelle qu’une personne publique peut céder légalement un terrain à un prix inférieur à sa valeur ⁶CE sect. 3 novembre 1997 Commune de Fougerolles, req. n°169473 publié au rec. CE – CE 14 octobre 2015 Commune de Châtillon-sur-Seine, req. n° 375577 publié au rec. CE ; Cf. le commentaire sur le blog AdDen., à la double condition que :

• la cession soit justifiée par des motifs d’intérêt général, et ;
• la cession comporte des contreparties suffisantes, c’est-à-dire des avantages effectifs permettant de justifier la différence entre le prix de vente et la valeur réelle du bien ⁷ Attention, si la cession comprend à la charge de l’acquéreur des obligations de réaliser des services ou des travaux répondant aux besoins de la personne publique, le contrat peut relever de la commande publique (le caractère onéreux résultant de la minoration du prix de vente)..

Le ministère de l’intérieur transpose cette logique au prêt à usage, qui peut être conclu par les collectivités locales sur leur domaine privé – sans encourir la qualification de libéralité -– lorsque le contrat est justifié par un but d’intérêt général. De plus, le contrat de prêt à usage n’entraînant pas d’appauvrissement de la collectivité territoriale, il ne serait pas nécessaire de prévoir des contreparties suffisantes.

Une autre réponse ministérielle récente ⁸QE n° 02393 publiée au JO Sénat du 07/12/2017, page 3841 ; Réponse publiée au JO Sénat du 23/08/2018, page 4349. a d’ailleurs estimé licite le recours au prêt à usage pour des bureaux relevant du domaine privé d’une collectivité locale, tout en excluant la possibilité de conclure un prêt à usage pour des bureaux classés au domaine public, parce que l’occupation du domaine public doit toujours donner lieu au paiement d’une redevance et ne peut être gratuite, sauf dans certains cas ⁹  Art. L. 2125-1 du CGPPP.. D’ailleurs, l’un d’entre eux intéresse le cas où l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même, ce qui pourrait être le cas.

2          La réponse ministérielle n’évoque pas le sujet de la mise en concurrence préalable de l’occupation du domaine privé.

Depuis le 1^er juillet 2017, l’article L. 2122-1-1 du CGPPP prévoit que la délivrance d’un titre d’occupation du domaine public en vue d’une exploitation économique doit être précédée d’une procédure de publicité préalable et de mise en concurrence. Par principe, la conclusion d’un prêt à usage sur le domaine public devrait donc faire l’objet d’une mise en concurrence. Mais ces dispositions ne trouvent pas à s’appliquer sur le domaine privé.

La jurisprudence « Promoimpresa » ¹⁰ CJUE 14 juillet 2016 Promoimpresa Srl et Mario Melis e.a., aff. n°C-458/14 et C-67/15. pourrait cependant s’appliquer. En effet, la Cour de justice de l’Union Européenne considère ¹¹Sur le fondement de la directive « Services » 2006/123/CE du 12 décembre 2006. que l’attribution d’une autorisation d’occupation de son domaine par une personne publique doit être précédée d’une mise en concurrence entre les candidats potentiels si l’occupation est (i) le support de l’exercice d’une activité économique, et (ii) est limitée en raison de la rareté des ressources naturelles ou des capacités techniques (ce qui n’est peut-être pas le cas d’un champ en milieu rural). Si les champs devaient manquer, cela supposerait, en pratique, que la commune publie au moins un « avis d’appel à manifestation d’intérêt » pour vérifier si d’autres éleveurs seraient intéressés par l’occupation de ces parcelles.

On peut aussi relever que par ce prêt, la commune répond à ses besoins en matière de débroussaillage de la parcelle, en contrepartie d’un usage gratuit de la parcelle, ce qui pose la question de sa qualification de marché public. Néanmoins, l’objet principal du prêt parait immobilier tandis que le débroussaillage est un accessoire consécutif de cette mise à disposition. En tout état de cause, son montant ne devrait pas excéder 25 000 EUR HT.

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